对我国《水法》中水资源流域管理规定的思考.doc

'对我国《水法》中水资源流域管理规定的思考　　摘要：认为《水法》对流域管理机构的规定在实践中难以真正落实流域管理制度，并对其中存在的问题进行了分析，并提出了一些可行性的建议。　　关键词：水资源;流域管理机构;《水法》　　　　1《水法》对水资源流域管理的确立　　　　遵循自然规律是环境资源法的一项基本原则，做为环境资源法分支的水法也应遵循水循环规律，但1988年《水法》却忽视了水资源流域动态循环的整体性规律，对水资源流域管理未做规定，在各地区、各部门强调依法管理水资源的实践中形成水资源管理地区分割现象而无视流域水资源整体开发、利用、保护，这是导致黄河、塔里木河、黑河等出现断流的重要原因。在水行政管理部门主持下，2002年修改完善后的《水法》遵循了水资源流域整体性规律，确立了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，至此，水资源流域管理被纳入法制轨道。　　　　2水资源流域管理机构的管理范围及其潜在问题　　　　思考一下《水法》有关流域管理的规定，不难发现还存在许多不足，实施《水法》将逐渐显现许多潜在的问题，其中有些是根本性的问题，以下三个问题确实值得深思：　　第一，实施2002年《水法》不能真正落实“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，最终仍会回到类似于1988年《水法》规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”上去。这个潜在问题是可能发生的，因为2002年《水法》明确规定设立的流域管理机构不过是国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊上设立的流域管理机构，属于水行政主管部门的派出机构，不具有完全独立的水资源管理权，在某种意义上说流域管理机构的管理就是水行政主管部门的管理，决定了流域管理机构的管理权设置根本无法与行政区域管理权设置相配合，水行政主管部门、相关部门、各地人民政府对水资源的管理权力大、范围广，而流域管理机构的管理权力小、范围窄，并且附属于水行政主管部门，只能去与地方人民政府、有关部门协商对水资源的管理。3 　　第二，2002年《水法》对流域管理的规定及其实践将影响《水法》对正义价值的追求。正义是人类普遍公认的崇高价值，是法律所追求的崇高价值和重要目标，我国《水法》应以分配权利来确定正义，用公平规则来分配权利、权力、义务和责任，对水资源开发、利用、节约、保护等方面的利益和负担进行权威性的合理分配，进而调整现实的社会关系，以此确立我国对水资源开发、利用、节约、保护的正义观念。就流域水资源开发、利用、节约、保护而言，受水循环自然规律制约，任何流域，不论其规模大小，如大到长江流域、小到胶东半岛的大沽荚河流域，其水资源量均由河源、上游、中游、下游、河口等河段的水资源量有机构成，并均存在年内汛期、平水期、枯水期，年际丰水年、平水年、枯水年的时间波动，从空间、时间上整体配置流域水资源量、公平地分配各种流域内各地区、各单位和个人开发、利用、节约、保护水资源的利益和负担是《水法》对正义价值的追求。但是，2002年《水法》将流域分为三类：一类流域是国家确定的重要江河、湖泊的流域，二类流域是跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域，三类流域是其他江河、湖泊的流域，并明确规定在一类流域上设立流域管理机构，二类、三类流域上都未明确规定，这种对流域水资源管理不公平分配权利、权力、义务、责任的规定在实践中将出现在一类流域的地区、单位和个人可以享受到流域管理机构在流域水资源开发、利用、节约、保护中的整体性管理及监督、检查并处理违法行为所带来的各种利益。　　第三，2002年《水法》对流域管理机构的规定形同虚设，在流域水资源管理实践中存在效果不显著的潜在危险。《水法》规定在一类流域上设立流域管理机构，同时又规定一类流域的水资源综合规划和水功能区划不需流域管理机构参与，流域管理机构只参与二类流域的水资源综合规划和水功能区划，但二类流域上是否设立流域管理机构却在《水法》中未明确规定，一类流域上的流域管理机构能直接参与二类流域上的水资源管理吗？水中长期供求规划更是与流域管理机构无关，只在跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案才允许流域管理机构去同有关省、自治区、直辖市人民政府协商制定。可见流域水资源整体性宏观管理中，流域管理机构几乎不能依法发挥作用，而水资源流域管理的宏观调控却是至关重要的，对此流域管理机构形同虚设。　　3完善我国水资源流域管理的建议　　　　（1）建立健全具有权威性和独立性的科学的流域管理机构体系。　　借鉴世界各大河流域发展过程中的得与失，最主要，也是最必要的是成立具有权威性、独立性的流域管理机构。在我国将流域管理机构从水行政管理部门独立出来，成立具有权威性、独立性的流域管理机构也是必要的，既方便对流域的统一规划与科学管理，又能有效协调国家与地方、地方与地方在流域发展中的分歧与矛盾，使流域各地互相配合，最终形成整体发展的良好态势。　　（2）改革流域管理机构对流域的管理工作。　　第一，在宏观管理层面上强化流域管理机构对流域水资源的宏观管理。要实现流域水资源持续利用，社会经济持续发展的目的，必须从整体上对流域进行科学管理，统筹规划，这必然要求各个级别的流域管理机构从中长期、从整体角度宏观调配流域水资源，经过10年、20年、50年的努力，逐步解决我国流域水资源问题，最终做到流域水资源可持续利用。为此，有关流域水资源的综合规划、区划、水中长期供求规划、计划等宏观调控流域水资源的管理工作应由流域管理机构来依法主持，协同相关地方人民政府和相关行政管理部门共同制订，并监督各地方政府、相关部门组织实施。　　第二，在微观管理层面上弱化管理，强化流域管理机构的服务功能。对流域水资源的微观管理涉及水资源供给、防洪调节、湿地保护、城乡居民生活、工农业生产、商业服务等生态、社会、经济发展的方方面面，要求流域管理机构深入各方面具体地管好水资源是不现实的，也是不经济的。在我国社会主义市场经济不断发展完善的进程中，应遵循市场经济规律，弱化对水资源的微观管理，强化服务功能：①3 提供科学决策服务。流域水资源的生活、生产、防洪等各种利用方式间以及与水污染防治之间既相互联系、相互制约、又相互作用、相互影响构成流域水资源系统，流域管理机构需要引进系统论的方法，通过对各种利益冲突的协商、仲裁与模型分析来追求系统的整体最大功能。②管理好流域水资源信息公开渠道，为公众参与流域水资源管理提供信息服务。公众依法享有监督权，流域水资源开发、利用、节约、保护又涉及全流域所有公民及其子孙后代的切身利益，流域管理机构利用现代信息技术建立流域水资源信息系统，收集、发布各种水资源信息，依据公众参与的信息反馈，及时处理问题、更新决策，使流域水资源管理公开、透明、科学、合法，达到水资源持续利用，保障社会经济持续发展的《水法》目的。　　　　参考文献　　［1］周运清，熊瑛.流域问题的本质与长江流域的适度开发［J］.长江流域资源与环境.2001，(1)：28-33.　　［2］徐军.我国流域管理立法现状及反思［J］.河海大学学报（哲学社会科学版）.2004，（12）.　　［3］田其云.对我国水资源流域管理的思考［J］.现代法学，2004，（12）.3'