加快建立与完善农田水利建设新机制的若干问题(严家适)

加快建立与完善农田水利建设新机制的若干问题(严家适)XX年10月，国务院办公厅转发了国家五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》，这是近十年来国家专门就农田水利建设出台的针对性最强、份量最重的文件，表明社会特别是有关部门对农田水利建设有了新的认识，标志着农田水利建设的政策有了重大改变。在国务院办公厅转发这个《意见》大约一年的时候，利用这次论坛的机会，我结合工作实际，就建立新机制的背景、新机制的形成过程、基本内容、目前的进展、下一步的工作重点等问题，谈一些个楠人认识，供大家参考。一、ル建立新机制的背景我国人蚕多地少、水资源短缺，由于岸降雨时空分布不均，水旱灾轳害频繁，这些基本国情决定囱了农田水利建设在我国农业骇生产和农村经济社会发展中具有特殊的重要性。“水利讲是农业的命脉”、“有收无瘤收在于水，多收少收在于肥诚”，是对水与农业关系最简筅要、最形象和最真实的描述嘏。目前，灌区以占全国45鲺%的耕地，生产了全国70骇%的粮食、80%的商品粮荻、90%以上的经济作物，Ζ进一步说明了农田水利在我濉国农业生产中占有的举足轻飧重的地位。我国农田水利帻设施还很簿弱。当前和今后狍一个时期，加强农田水利建浸设的任务十分繁重。骨干工\n程大多建于20世纪60年寿代前后，相当一部分已达到使用年限，加之管理维护不垓力等原因，老化失修严重，箐急需更新改造。小型农田水诊利工程，本来就设计不完善蛄、建设标准低，又缺乏正常绸的管理维护，损坏失修严重，欠账更多。同时，为了在浪我国人口不断增长的情况下郝，保障国家粮食安全，还要阝适度发展新的农田灌溉面积著。与这一繁重任务形成鲜明对比的是，我国农田水利建照设认识不到位、组织方式不适应、投入不足、管理体制厦落后等问题十分突出，特别蜕是工程建设投入长期欠账，宦近年来总体又有明显的下滑鲰。其中小型农田水利建设因杵“两工”取消后，农民投劳麒大幅度减少，投入下滑更为拄明显，农田水利总体状况有泡进一步恶化的趋势，已成为刚保护和提高我国农业综合生产能力，保障国家粮食安全ふ和促进农民增收的严重制约悯因素。出现上述问题的深殄层次原因是，在农业比较效尥益越来越差、农民市场主体杪地位已经确立和农民民主意蠖识不断增强的新形势下，开展农田水利建设单纯依靠行ク政手段已经不行了，而新的绐保障机制又未建立起来。因绩此，尽快建立农田水利建设ム新机制、新办法，是适应形势变化的客观要求，是当前镊各级政府加强农田水利建设骁的一项重大而紧迫的任务。二、新机制的形成过程农硗田水利建设新机制的形成，鄱大致经历了以下几个阶段。\n2000年以前单项改革探劲索阶段。这一阶段主要是针对多数地区实行家庭联产承坠包责任制后，集体经济逐渐淡出，小型农村水利工程管理主体缺位的问题越来越严鼗重的情况，开始探索小型农鸾村水利工程产权制度改革的口办法。2000～XX年会多项改革试点阶段。200霎0年国家实行农村税费改革炳、取消统一规定的“两工”署后，针对农村水利建设存在徕的问题和深层次原因，各地开展了包括投资政策、组织震方式、统一规划和工程管理牦制度等多项改革试点，并积晟累了一些有益的经验。X谝X年11月～XX年10月噻出台政策阶段。针对农田水坡利建设出现滑坡，农业综合歉生产能力下降，直接影响国瘦家粮食安全和农民增收的问题，有关部门在大量调查研秉究的基础设上，积极给党中潢央国务院建言献策。根据国慈务院领导批示，由国家发改串委、财政部、水利部、农业变部、国土资源部共同起草了《意见》，经国务院批准，遮由国务院办公厅转发各地区醒、各部门贯彻执行，以指导獯探索和建立农田水利建设新忾机制的各项工作。。XX年10月以后继续探索和完期善阶段。我国农田水利机建螵设的环境和条件发生了重大足变化，农田水利建设处在重曼要的转型期，特别是考虑到」各地情况的多样性和复杂性幞，建立农田水利建设新机制牍不可能一蹴而就。出台政策鼷\n只是第一步，还需要狠抓政嘀策的落实，需要在实践中对丛新机制的有关问题继续探索和不断完善。三、新机制山的主要内容五部委《意见》从农田水利建设规划、组俣织方式、投入、管理等四个方面，提出了改革创新的原亩则和工作重点，从而构成了１农田水利建设新机制的基本珀框架和主要内容。关于规贼划，要坚持规划先行、注重趾实效的原则，统一编制县级农田水利建设规划。过去，氟一些地方搞农田水利建设没睡有规划或没有统一的规划，魈有的盲目建设，有的片面追红求政绩，不仅造成投入的浪ヶ费，而且严重挫伤了农民的味积极性；有的投资分散，有︱的重复投资，资金使用的整体效益差。新机制强调，戌农田水利建设要坚持规划先共行、注重实效的原则，把规补划作为开展农田水利建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据。通过规划，控不仅要达到摸清情况、统一认识、指导和规范工作的目古的，而且要起到协调有关部诽门、整合投资、提高资金使ヅ用效率的作用。为此，规划囵要在县政府的统一领导下组粱织编制，规划完成后要按程肄序审批。经过批准的规划，丽所有相关部门、相关单位、其他参与农田水利建设的社诳会组织和个人，都要严格执汾行。关于组织方式，要坚繁持民主决策、群众自愿的原摺\n则，采取政府引导与农民自主决策相结合的组织方式。冱长期以来，我国农田水利建体设的一个主要特点是，政府决策和组织，农民被动服从和参与。不论是解放初期、邓人民公社时期的“一平二调循”，还是上世纪九十年代的Κ“两工”制度，都带有一定拗的行政强制色彩，虽然推动了全国农田水利建设，但客辐观上也加重了农民负担；由于决策的不民主、不科学，酸还造成了一定程度的浪费。新机制要求，要从根本上转廓变这种组织方式，充分尊重ㄓ农民的市场主体地位和创造忻性，尊重农民的物质利益和民主权利。农民自己能够兴办的工程，政府要放手让农民去做，实行“民办公助”ィ；需要政府组织、农民参与牛的工程，也要与农民协商，末征得他们的同意，变“要我衍干”为“我要干”，具体办法是进一步探索和不断完善蛆以“一事一议”为主要内容的民主议事制度。关于投浦入，要坚持政府支持、民办茇公助的原则，建立资金稳定窝增长的投入保障机制。过去，农田水利建设特别是小型农田水利建设的投入主要靠农民，走的是“农民的事情∴”农民办的路子，普遍存在伟工程不配套、建设标准低、丽缺乏必要的维护、难以正常橹发挥效益等问题。新机制⒇明确提出，要对解决农田水饽利建设投入的思路进行重大繁调整，特别是要加大政府投棠\n入力度，建立以政府投入为拗引导、农民自愿投入为主体秫、其他社会投入为补充的多辐元化投入机制。这种思路的旺调整主要基于以下考虑：一是新世纪我国农业发展进入第新阶段，农业已经从单纯的资源约束转变为资源和市场务的双重约束，农业收益显著苷下降；二是农户已经成为市场经济的主体，农民有自行﹃择业、自主经营的自由，不能再像过去那样，完全依靠行政手段组织农民投资投劳逡；三是我国总体上已经开始笼进入工业反哺农业、城市支直持农村的新阶段，随着综合拜国力的增强和财力的不断增绾加，国家有能力加大对农田沼水利建设的投入力度。建立偶这种多元化投入机制的关键复是，政府投入必须起到引导阴的作用，而在目前的财政体释制和财力状况下，中央和省轫级政府应该承担更多的责任筷。关于管理，要坚持深化窖改革、创新体制的原则，建立有利于农田水利建设良性┼运行的管理体制和机制。我瘊国农田水利建设大多实行分⑽级管理的体制，斗渠以上由专管机构管理，斗渠以下由村集体管理。农村实行家庭宫联产承包责任制后，随着集ざ体经济的逐步退出，原来由鹞集体管理的工程，开始出现喔产权不明确、管理主体缺位野、责任不落实等问题，而且眇越来越严重。专管机构，则渖普遍存在人员偏多、管理机颇制不活、运行效率不高等问耱题。在水价和水管理方面，懒水价严重偏低、水费计收不到位与收费不合理、不透明摘等问题并存,缺水与浪费水萄的现象并存。\n新机制要求公，要加快推进农田水利管理徒体制与机制改革。一是推进庀小型农田水利设施产权制度獾改革，按照“谁投资、谁受涂益、谁所有”的原则，明确蛔工程所有权。以农户自用为掩主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的卣小型工程，可按受益范围组建用水户协会，相关设施归荨协会所有；政府补助形成的嗟资产，归工程受益主体所有搡。允许对小型农田水利设施獗以承包、租赁、股份合作等茏方式进行产权流转，落实管酿理责任。二是推进水管单位体制改革，明确单位性质，兴实行定岗定编和定额管理制孵度，妥善解决富余人员的分流问题。三是推进水价和水淹费计收机制改革，包括合理铨确定供水价格；积极创造条鳖件，实行按方收费；减少收Ё费环节，避免搭车收费；建史立水价、水量、水费公示制女度等。四、目前的进展情桑况国务院办公厅转发《意细见》的通知下发后，各地区强、各部门都很重视，有的很橙快制定了实施意见，有的专塄门针对某一方面出台政策措廛施，全面建立农田水利建设颜新机制的步伐加快。截至X课X年9月，全国已有11个脏省制定出台了关于建立农田煲水利建设新机制的实施意见鞣，湖北、四川、新疆等省区逍还专门出台了农村公益设施躜建设“一事一议”筹资筹劳痖管理办法，农田水利建设组磬织方式正在发生根本性改变缎；有15个省开展了县级农喜村水利综合规划试点工作，ク\n水利部农水司正在组织编制男县级农村水利规划指南；有湍14个省省级财政用于农田除水利基本建设的投入与上年桦相比增幅较大或有明显增加彼，其中增幅超过5000万铜元的有4个省，超过1亿元陲的有7个省，超过2亿元的唇有3个省；有1100多万委处小型农村水利工程实行了牌不同形式的管理改革，约占小型农村水利工程总数的6轻0%；有两万多个农民用水箫户协会相继成立，由协会管丁理的田间工程控制面积在大桢型灌区已达36%；大中型疹灌区、泵站管理单位已基本完成定岗定员方案的编制和骥报送工作，部分管理单位的方案已获地方政府的批复。五、下一步工作重点目前，建立和完善农田水利建设Ζ新机制还存在一些困难和问纽题。在规划方面，多头管理蚰、各自为政的问题比较突出蘧，如何编制一个统一、科学廊、权威的县级规划，还需要粪不断探索。在组织方式方面毡，“一事一议”的制约因素果较多，议事的成本高、难度暂大。在投入方面，既有认识说的问题，又有缺乏法律保障胝的问题。在工程管理制度方酪面，公益性工程改革难，水逡价改革难。针对这些困难和刊问题，下一步工作重点，要桧在促请尚未出台实施意见的省区市尽快出台实施意见的上同时，着力加强三个方面的啡工作。一是加强基础工作蝮。这不仅是总结经验、制定政策的需要，也是衡量政策的执行情况，分析研究问题它\n，加强和改进工作的必然要诲求。需要加强的基础工作较多，其中工程状况、投入水钬平、管理制度建立情况、改鬏革进展等，应该作为主要的●几个方面。二是加强难点揄问题研究。研究难点问题，诱解决难点问题，就是推进工菔作，因而也是加快建立与完弊善农田水利建设新机制的迫咤切要求。当前的难点问题包括农田水利建设的责任划分颀、政府投入与管理方式选择厣、如何建立责权一致的管理制度、民主议事的有效方式移、非经营工程管理改革办法毖、乡镇水利站改革办法等。希三是加快立法工作。之所锁以把加快立法也作为下一步睹工作重点，主要基于两方面的考虑。一方面，一部好的鲶《农田水利法》是农田水利ψ建设持续健康发展的根本保ぞ障；另一方面，目前农田水利立法的时机较好，有利条跛件较多。因此，要在已有工蒌作的基础上，加大工作力度堆，加快立法进程，力争在“射十一五”期间完成《农田水┫利法》的制定与出台工作。六、展望建立与完善农田皙水利建设新机制需要一个过ね程，制约因素多，难度大。嶝但无论有多难，最终都会建敲立起来，并不断完善。其过节程长短和完善程度取决于有殍关部门的工作成效、相关制酣度的改革进展、国家粮食安葺全的保障水平等诸多因素。\n作者单位：水利部农水司