节水农业体系建设探讨与分析

节水农业体系建设探讨与分析孙小平（山西省水利厅水利管理处，太原市，030002）近年来，节水工作越来越引起全社会的广泛关注，有关节水的研究已成为社会的热点之一。特别是对于节水潜力较大的节水农业来说，已成为经济社会全面、协调、可持续发展过程中必不可少的谈论话题。那么，如何解决节水农业实施主体的政府和群众“一头热、一头冷”的局面？如何改变为了政绩搞节水、为了完成任务指标搞节水的不良现象？如何通过合理的节水农业体系建设，调动农民和社会的节水积极性，真正管好用好节水工程，使其发挥应有效益。这些都是当前需要解决的现实问题。下面，笔者结合山西发展节水农业的必要性，节水农业发展现状与存在问题，谈几点关于节水农业体系建设的建议和意见，仅供诸位专家参考。1、发展节水农业是山西经济社会可持续发展的必然选择山西省地处黄土高原，自然禀赋较差。十年九旱，水资源十分贫乏。全省国土面积15.63万平方公里，境内地形复杂，山区面积占到总面积的80%以上，全省设有11个市（地），119个县（市、区），总人口3203万人，有耕地6535万亩。全省多年平均降水量498毫米，降雨的年际及年内分配极不均匀，且与农作物生长需水极不协调。“十年九旱”的气候特点，决定了灌溉农业在山西经济社会发展中具有非常特殊的地位。据统计，占全省耕地总面积28%的水浇地，每年的粮食产量占到全省总产量的60%以上，棉花产量占到总产量的80%以上。可以说，水浇地不仅是山西农业丰产的主力，更是灾年保命的根本。但是，由于一方面农业用水十分缺乏，使得山西水浇地的保证率普遍偏低。另一方面农业用水浪费却十分严重。其原因主要是输水系统渗漏损失严重，渠系建筑物配套率低、量水设备不足、田间工程不配套、土地不平整等。特别是大中型自流灌区，畦块太大，每次灌水量过高，田间水的深层渗漏较大，农业节水的潜力很大。同时，随着山西能源重化工基地建设和社会经济的发展，山西的工农业用水矛盾将进一步加剧，使农业灌溉用水逐步减少成为必然趋势。如何在减少灌溉用水总量的情况下，确保全省农业生产不出现大的波动，农民生活水平逐步提高，是山西省农业生产面临的主要问题。实践证明解决这个问题，只能依靠发展节水农业。就当前山西省水资源紧缺程度、水环境恶化形势、水浪费严重和体制改革滞后等各种水问题，更是决定了发展节水农业是山西经济社会可持续发展的必然选择。1.1水资源紧缺形势更加严峻\n根据2003年底完成的山西省第二次水资源评价成果，全省水资源总量仅有124亿立方米，比1982年的第一次评价结果减少了18亿立方米，现有水资源总量占不到全国水资源总量的0.5%。人均占有水资源量仅387立方米，为全国平均值的20%。在中等干旱年份下，全省每年缺水20亿立方米。1.2水环境不断恶化目前，全省年地下水超采量达到7亿多立方米，占地下水总开采量的1/5，已形成以城市为中心的地下水超采区和严重超采区22个，超采面积达1.06万平方公里。全省年产煤损失水资源2.5亿立方米左右，相当于一年漏掉一个大型水库。全省每年排放废污水量约10亿立方米，而污水处理能力仅有4900万立方米，绝大部分未经处理直接排入河道、水库或农田。废污水使全省90%以上的河道遭受污染，其中57%的河道超过五类水标准，不仅失去了水体的开发利用功能，而且常年入渗对地下水质造成很大影响。1.3水资源浪费严重山西省农业用水占到全省用水的70%左右，既是用水大户，也是浪费大户。目前全省平均渠系水利用系数为0.59、田间水利用系数0.685、灌溉水的有效利用率只有40%，低于全国的43%。工业用水的突出问题是水的重复利用率低，全省只有30%～50%，万元产值耗水量200多立方米，是一些先进国家的一倍多。城市用水过程中的浪费也十分严重。1.4水资源管理体制和水价格体系改革滞后部门分割、城乡分割的水资源管理体制是导致山西省水资源不能科学保护、合理开发和优化配置的主要原因，严重影响了水资源综合功能的发挥。水价格体系改革滞后，使节约用水、控制地下水超采以及污水资源化等工作缺乏调控能力。水费过低，造成水管单位机制不活，造血功能低下，发展后劲严重不足，许多水利工程管理单位已入不敷出、难以为继。2、山西省节水农业发展现状与存在问题2.1发展现状山西省节水农业建设从八十年代的渠道防渗，到九十年代初的管灌，发展到现在的喷微灌，可以说全省农业节水工作逐步向“三个转变”发展,就是由“浇地”向“浇作物”转变，由传统粗放型的经营方式向节水增效的现代节水方式转变，由水利部门单一作战向社会各部门协同作战转变。2003年全省新建、改善各类节水灌溉面积50.4万亩。到2003年底全省节水灌溉面积已达1088万亩，其中喷、微灌和管灌840.5万亩，占到77.3%，这些工程大多数位于井灌区和小型水利工程，是全省粮食和高产高效作物的主产区。\n经过多年连续大规模建设，全省节水农业工作观念不断更新，政策不断完善，技术更加成熟，节水形式多样，工作也更加扎实和富有成效。目前,全省在农业灌溉用水总量略有减少的情况下，全省有效灌溉面积稳定增长，2003年与1990年相比，全省灌溉总用水量减少约1亿方,而同期有效灌溉面积增加181.5万亩，其中井灌区增加109万亩，占60%（纯井灌95万亩，占52%），小水小站增加42万亩，占23%，万亩灌区和万亩以上机电灌站增加30.5万亩，占17%。全省有效灌溉面积达到1888万亩，其中井灌区895万亩（纯井灌580万亩），小水小站345万亩，大型灌区648万亩。2.2存在问题山西省节水农业存在的主要问题：一是节水农业投入不足。尽管这几年大型灌区节水改造国家给予了一定投入，但也只能解决灌区骨干枢纽工程和干渠防渗工程，对于大型灌区中的支、斗、毛渠等防渗工程投入严重不足。特别是对于中小型灌区节水改造没有固定投资渠道。以节水示范项目为主的田间节水投入亩均投入较低、规模不足。二是对农业灌溉用水、特别是地表水和地下水开发利用缺乏有效控制，管理手段落后。很多井灌区由于过度开发，地下水位逐年下降，导致机井报废，井越打越深，破坏了生态平衡。三是节水工程措施与农艺、管理等非工程措施不配套，农民和灌区水管单位都缺乏节水的积极性，节水的政策机制、管理机制、市场机制还没有建立起来。3、建立六大体系，为节水农业持续发展提供支撑和保障解决山西省水资源问题的出路在节水，但最关键的是大力发展节水农业。如何解决发展节水农业的根本动力，使之持续健康快速发展，笔者认为，当前亟需建立以下六大体系，为节水农业发展提供支撑和保障。3.1建立节水农业长期稳定的投融资体系节水农业效益不仅仅体现在节水本身，更主要的是表现在资源节约、生态保护、发展持续的社会效益、生态效益上。节水农业的受益层面又是社会的弱势群体--农民。因此，期望农民拿出更大的投资搞节水还需一个过程，目前还相当困难。节水农业的性质和农民群众的经济承受能力都要求政府必须承担必要的资金投入，必须建立以政府投入为导向、金融部门以扶持、吸引社会各方投入的多元投融资体系。一是国家要进一步加大对大中型灌区骨干工程的节水改造和重点节水示范项目的投入力度。特别是在农业综合开发和扶贫资金重适当增加节水农业投资比例；二是要通过发放节水农业贴息贷款对面上节水农业工程给予支持，增加贷款额度，提高贴息标准，延长还款年限；三是各级政府要把节水农业列入重要议事日程，制定鼓励和扶持发展节水农业的优惠政策，采取财政贴息、以奖代补和先干后补等措施，调动农民兴办节水农业工程积极性。3.2建立区域水资源宏观与微观调控体系\n节水一方面是加快节水工程建设，另一方面是要通过各种措施和科技手段，加强水资源管理和合理调控。也就是要逐步建立区域水资源宏观与微观调控体系，其目的是从宏观上对水资源进行调控，微观上对水资源进行调配，不断提高水资源承载能力和节水水平。一是要实行井渠结合，地表水、地下水联合调运。水资源总源于天然降水，降水产生地表径流，入渗地下形成土壤水和地下水。通过对表水、土壤水、地下水的合理调控，最大限度地把天然降水转化为可利用水资源，这是合理调控区域水资源的目标和出发点。二是严格控制地下水超采。目前地下水资源已经受到严重威胁，突出的问题是过量超采和浅层污染。因此，除了加强污染防控外，当前最紧要的就是严格控制地下水超采，要像保护耕地那样保护地下水资源，特别在超采区要实行最严格的地下水资源开采及保护制度，坚决遏制地下水超采的趋势，同时积极创造回灌条件，逐步实现地下水的补采平衡。三是要加强水资源从上游到下游、从地表水到地下水、从引水水源到排水出口，从水量到水质、从农业用水到城镇和工业用水的统一管理，实现城乡水务管理一体化。以县为单位统一管理地下水资源的开发利用与监测。对农业用水，也要实行工程取水许可证制度，把水权落实到每一个灌区，每一眼井，每一处工程，每一个农户，逐户核发水权使用证书。3.3建立节水农业标准化体系当前，节水农业工程建设标准不规范、节水计量设施不健全、节水农业面积统计标准不统一等问题的存在，也相对制约节水农业健康发展。因此，要切实加强节水农业标准化体系建设，使之进一步走向科学化、规范化道路。首先，节水农业工程建设采用何种技术要进一步规范。要从当地实际出发，因地制宜地采取各种适用节水技术与模式，适合什么技术就用什么技术，经济条件许可那种模式就采用那种模式。其次，节水计量设施要健全。不少灌区由于缺乏必要的节水计量设施，只是通过当时节水设计规划来估算节水效益，这样与实际节水效益相差较大，对节水期望值估计过高。今后所有灌溉工程在建设时都必须配套计量、控制设施。同时建立地下水动态监测体系，实时监控地下水开采情况，控制地下水的过量开采。第三，对节水农业面积统计要进一步规范。比如对每亩面积灌溉用水定额是多少就算为节水面积，对每亩拥有管灌多长、渠道防渗多长、多少个喷头等都要有一个统计的基本数据依据，这样也许对统计的节水面积更加合理一些，同时也能够更好地指导我们今后制定节水规划和发展目标。3.4建立节水农业工程建设与管理体系\n目前，节水工程管理还是一个薄弱环节，今后仍要把管理工作放在相当重要的位置，全力做好以下四方面工作，一要建立健全大型农业节水工程建设项目的申报、审批制度。成立由投资、投劳的各方代表参加的工程管理委员会。大、中型农业节水工程应实行招投标制、工程建设监理和财务审计制。所建工程质量实行终身责任制；二要坚定不移地推行水管单位体制改革和农村小型水利工程管理体制改革，通过明晰产权、利益挂钩，引导社会的力量参与节水工程的建设。按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则，鼓励农民采取承包、租赁、股份合作等多种形式发展节水农业；三要进一步强化工程的运行管理。对于设备的保养维修、水价制定、水费征收等方面要确定明确的管理制度，还应当包括制定节水灌溉制度、土壤墒情测报、农田水分测控等方面的内容；四要创新管理手段，逐步推行IC卡预付费水表管理系统，为实现微观用水定额管理和合理的水费征收机制形成创造基础条件。3.5建立节水农业政策法规体系节水是全社会的事业，必须依靠和运用相应的政策与法律法规来推动和落实。目前，如何用政策鼓励和调动农民节水积极性，政府对发展节水农业和推广节水灌溉应采取哪些扶持和保护政策，以及对粗放用水应实施怎样的约束机制和等政策都研究不够。节水的立法工作也相对滞后。当前，一是要尽快制定《节水法》，以法律的形式规定各行各业和公民的节水责任与义务，根据水资源总体情况和时空分布状况，调整国民经济发展战略，以水定产业结构、以水定经济布局、以水定发展速度和建设规模，做到量水而行。二是各级政府要通过立法制定《节水农业条例》，用法规来规定供水户、用水户的权益，规定政府和社会的责任和权利，用价格手段进行有效调控，惩处浪费水的行为。三是必须明确把节水任务纳入各级政府的任期考核目标，把节水作为衡量区域经济发展水平的一个重要指标来考核。3.6建立节水农业技术综合服务体系农业节水不仅仅是一个工程问题、技术问题，而是个社会问题、经济问题。为此，建立节水农业技术综合服务体系十分必要，也十分紧迫。一要加强对基层技术人员和管理人员的培训，采取各种方式，提高基层技术人员的专业素质和技术水平，建设高素质的节水农业技术队伍；二要加强对农民的节水技术培训，及时把各种先进、实用的节水技术传授给他们；三要充分发挥灌区水管单位和基层水利水利服务组织、公司、协会的作用，实行规划设计、设备调试、施工组织、人员培训和运行管理等全程服务，特别要注意把节水农业与农村家庭承包经营、农业产业结构调整、农艺综合措施、农村基层组织和农民的切身利益等诸多问题结合起来统筹考虑和实施，不断提高综合服务水平。【作者简历】孙小平,1953年出生,1976年毕业于太原工业大学水利系农水专业，先后在山西省水利厅计财处、规计处、科技处、水管处等处室从事管理工作。\n近年来参于了农业高新用水科技产业示范课题、井渠结合灌溉类型区农业高新用水模式与示范项目的总体设计组织管理。为使研究成果更好地推广应用并指导实践，组织有关人员对我省近20年多年的灌溉试验研究成果进行了系统分析整理，编写了《山西农业节水理论与作物高新用水模式》一书。【通讯地址】山西省太原市新建路113号山西省水利厅水管处；邮政编码：030002；电话：0351-4061434，13603565636。