地下水资源保护的法律思考

'http://www.paper.edu.cn地下水资源保护的法律思考12杨忠平，赵青（1.吉林大学环境与资源学院，吉林长春130026，2.西南政法大学民商法专业，重庆400031）摘要：近年来，我国地下水资源保护法制建设工作取得了长足的进步。但还存在着法律体制不完善，立法质量不高，执法水平较低，法律法规宣传不力，贯彻落实差等问题。本文便在分析我国现行保护地下水资源的法律制度中存在的问题的基础上，针对这些问题就如何完善我国地下水资源保护法律制度大胆的提出了自己的意见。以期为我国地下水法制建设提供积极参考。关键词：地下水资源保护；立法；法律；建议1引言水是生命之源，是宝贵的自然资源，又是重要的生态环境因子。地下水作为水资源的重要组成部分，在我国，约占水资源总量的1/3，已成为生产、生活以及生态用水的重要供水水源，尤其在北方干旱、半干旱地区，地下水资源在供水中占有主导地位，部分地区甚至是唯一供水水源。然而长期以来，由于我国只侧重于经济利益，重利用轻保护，已使我国地下水资源遭受了较为严重的破坏。地下水超采导致地面沉降、海水入侵、植被退化、土壤沙化等一系列生态环境地质问题，地下水的不合理利用导致土壤盐渍化、水质恶化等问题。由此，为了合理地开采利用地下水，防止地下水污染，促进地下水保护进程，制定和完善规范影响地下水资源的各种人类活动的法律制度就显得十分重要和必要了。然而我国现行的地下水资源的法律体系并不完善，还存在着诸多问题。鉴于此，本文便在分析我国现行地下水资源保护法律制度中存在的问题的基础上，就如何完善我国地下水资源保护法律体系大胆的提出了自己的意见。2我国现行地下水资源保护法律体系现状及存在的问题2.1现状自1988年《水法》颁布实施近二十年来，我国水资源保护立法取得了有目共睹的进步。国家先后颁布实施了《环境保护法》（1989）、《水土保持法》（1991）、《取水许可制度实施办法》（1993）、《水污染防治法》（1996）、《水污染防治法实施细则》（2000）、《水法》（2002）等一系列法律法规，初步形成了以新《水法》为基础，行政法规作为重要组成部分，地方性法规以及水政规章为有利补充的水法律体系，各项水事活动基本做到了有法可依。尤其是2002年新《水法》的颁布实施标志着水利法制建设和依法治水工作进入了全面推进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，建设节水防污型社会，保障社会经济可持续发展的１ http://www.paper.edu.cn[1-7]新阶段。新《水法》突出了水资源的统一管理，明确规定实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；强化了水资源的宏观管理，规定了全国水资源战略规划、江河流域（区域）规划以及水资源论证制度等一系列水资源配置的法律制度，加强了规划实施的监督管理；改变了过去水污染防治与水资源综合开发利用脱节的状况，规定了建立水功能区划制度和排污总量管理制度；按照总量控制与定额管理相结合的原则，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理。同时规定了节水制度，规定了超计划用水累进加价制度，规定了水法贯彻实施的监督检查制度等。这些新的规定和新的制度，较之于1988年水法具有更强[8]的科学性、针对性和可操作性。我国现行保护地下水资源的相关法律制度主要在《环境保护法》（1989）、《取水许可制度实施办法》（1993）、《水污染防治法》（1996）、《水污染防治法实施细则》（2000）、《水法》（2002）等中有着不同程度的体现。江苏和大连业已出台了保护地下水的专门法规。总之，我国水资源法制体系建设已取得了重大成就。2.2存在的问题地下水资源保护法制建设在取得巨大成就的同时，也存在着诸多问题，这些问题如果不能有效解决，将制约水利法制建设向更高层次推进，并将直接影响我国生态环境和经济建设的可持续发展。2.2.1法律体系不完善（1）由于地下水资源本身具有赋存条件复杂，分布区域广，分散开采和集中开采相结合，污染源来源广（点源和面源），研究困难等特征，长期以来人们对地下水的研究程度不高，对地下水资源保护认识不够。虽然新《水法》在第二条明确规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”，但在《水法》的众多条文中，仅在第二十五、三十、三十一、三十六和七十九条明确提出对地下水资源进行保护，所占比重过小。作为水资源开发利用及保护方面的基础性法律的《水法》其中不明确提出对地下水资源进行保护，再加上长期以来人们片面的将水资源理解为地表水，这在一定程度上使人们忽视了对地下水资源的保护。对于地下水水质的保护也仅在《水污染防治法》的第五章用五条条文做出了规范。在现行的众多单项法规中，仅有江苏省就苏锡常地区和大连市就市区地下水资源保护出台了专门法规。这种状况不能适应我国面临的复杂的水形势，因此制定保护地下水资源的专门性法律法规就显得[1、6]十分必要和迫切了。（2）我国地下水资源时空分布不均，在水资源贫乏地区和季节水资源已严重制约着当地社会经济的发展，水资源由丰沛地区向紧缺地区转移，建立水市场，允许地下水资源跨区域跨流域有偿使用，实现水资源的优化配置已势在必行。这在我国局部地区已经有成功的尝试，然而，水交易活动中也存在着不少问题，交易不规范。这就迫切要求制定与水权交易相２ http://www.paper.edu.cn关的系列重要的水资源法律制度，规范地下水资源交易活动。（3）整个法律体系不顺，法律文件之间不协调，甚至发生冲突。水资源法律体系是一个相互联系，相互补充，相互制约的一个有机整体。我国现行水资源保护法律体系其体系不顺主要表现在：一是水资源法制体系与其它相关的法律衔接不流畅。例如：国办发（1998）87号文件规定：“原地质矿产部承担的地下水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。”而中编办发（1998）14号文件则规定：“开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证到地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证。”这就出现了“政出多门，多龙治水”的现象，从而导致责权不清，管理体系混乱。二是水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规不尽协调。完整、健全的水资源法制体系在水资源的开发、利用管理与保护方面也当是协调一致的。但长期以来，水资源法制体系都不太重视对水资源生态环境的保护。如在水资源管理方面，“只侧重取水许可的发证及征收水资源费，而在规划调度和保护水质方面[8]还跟不上”。（4）作为地下水资源法律体系的有利补充的地方性水法规的制定参差不齐，存在地域上的不平衡。国民经济和社会发展快的地方，水法规建设也比较快。（5）现行法律体系中对地下水资源的保护实质上主要集中在对城镇及其周围地下水资源的保护，缺乏真真针对农村地下水保护的法律法规。这必将影响在农村广泛开展地下水资[9、10]源保护工作，难以有效地规范农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。2.2.2现行法律制度中存在诸多缺陷（1）我国现行保护地下水资源的法律制度主要为禁止和限制性规定，更多的强调保护水资源的义务，虽在《水法》中有“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”，“国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用。”，“在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”的条文，但并没有明确如何奖励以及奖励的程度，在众多的规章制度和地方性法律中也未曾见到相关细则和条款。没有权利的义务没有人愿意积极去履行。因此，难以提高和调动广大群众及非公共机构参与保护地下水的意[1、9]识和积极性。（2）管理体制不畅，流域管理机构权限过小。由于同一流域内地下水资源本身具有统一的水力联系，因此必须对地下水资源实行统一的流域管理。新《水法》虽然明确规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”但并没有明确两者的职责权限和彼此间的隶属关系。这就造成在实践中流域管理机构尤其是跨区流域行政管理机构与地方政府、环境部门的职责权限时有冲突。并且往往由于权限过小而不能真真实现对整个流域[10]的有效管理。从而滋生“地方保护主义”和造成“开放资源悲剧”。３ http://www.paper.edu.cn（3）现行法规中对破坏地下水资源所应承担的法律责任不明确，量刑过轻。在《水法》中仅在第三十一条明确规定了破坏地下水资源“应当承担治理责任”，但如何承担责任，承担到什么程度未作进一步阐述，在各单行法规中也未见相关条款。在《水污染防治法》中就违法行为应承担的责任仅做出“处以罚款，或者责令其停业或者关闭”和“对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”的规定，并未界定罚款和行政处分的力度。作为《水污染防治法》重要补充的《水污染防治法实施细则》也仅对违规行为处以10万元以下罚款，缺乏更为严厉的规定，这不仅不能达到制止现有污染者在经济利益的驱使下一边[1、交罚款一边继续做出破坏地下水资源行为的目的，也不能有效地防止新的污染者的出现。6、7、9]2.2.3立法质量不高水利部政策法规司司长高而坤在2003年中国环境资源法学研讨会(年会)上指出我国目前立法质量总体不高主要表现在：立法程序欠缺民主性和科学性；制定出台的法规欠缺前瞻[7]性和稳定性；立法技术不够成熟。2.2.4法律法规宣传不力目前我国水利行政部门只注重行使职权，对法规的宣传教育却流于形式，不务实，仅仅利用“宣传月”“宣传周”“宣传日”发发传单，也不能切实做到法制下乡，不能有效利用各种高效传媒进行长期宣传，教育方式也还是老一套的灌输式，甚至采用从上级向下级压，这必然导致接受效果差，一些企业和个人往往因不知法不懂法而违法。2.2.5执法水平不高，贯彻落实差。长期以来，我国行政主体侧重管理，执法行为不严肃，执法方法简单，常常片面的“以罚代管”，“交钱走人”，而忽略了对违法行为的教育引导。执法透明度低。执法人员法律素质和执法水平总体不高。由于长期以来人们片面的认为法律的贯彻落实在执法部门，而忽视了被管理者在其中的地位和作用。宣传不力，导致普通群众对现行众多的法律法规知之甚少，不懂法，也就谈不上贯彻落实了。3加强和完善我国关于地下水资源保护法律制度的建议3.1转变观念要突出强调地下水资源作为水资源的重要组成部分在国民经济中的重要地位和作用，同时要充分意识到地下水作为敏感的生态环境因子在维持和保护生态环境中的重要作用。从根本上转变思想认识，彻底摒弃传统的错误的水资源概念，真真将地下水资源保护工作和地表水资源保护同等对待，做到同管统抓，两手都要抓两手都要硬。3.2建立健全法律体系，做到有法可依。４ http://www.paper.edu.cn针对地下水资源开采利用散、乱的现状，制定有关地下水资源开发利用、水位调控、水质保护、节水以及明确所有权和使用权限划分的专门性法律法规。建立地下水水市场法律体制，对地下水水权交易活动进行立法规范。在建立水权交易法制体制过程中，要明确界定用于交易的水权概念、主体、客体和内容；摆正政府在交易中的位置，交权于市场，而本身承担监督职责；综合考虑各方面因素（如资源价格，工程价格，服务价格，环境价格，水权功能，自然条件，合同期限等）合理确定水权价格；保护第三方[11-14]水权；防治水污染和含水层枯竭，严格规定法律责任。理顺法律体系。这主要包括两方面：一是协调好地下水资源保护法律体系与其他法律之间的关系，统一其中冲突的条款，剔除重复多余的条款。强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用，还要注重其它资源法制对水资源的间接保护作用。二是协调好地下水资源保护体系内部各分支法律条款之间的关系，使其互相补充，彼此完善。进一步完善地方法规。由于我国国土广袤，各地自然条件、人口分布、经济发达程度等差异大，客观上单一的依靠国家制定的统一的法律法规并不能很好的适合各地的具体情况。这就要求地方在国家制定的基本法的基础上积极依据本地实际制定具体实施细则，从而补充基本法的不足，完善法律体系。建立和完善针对农村地下水源保护的法律体系，做到城乡一体化，实现水资源的统抓统管。农村地下水开采分散，对地下水的污染多呈面状分布，监控管理难度大，长期以来一直没有得到重视。因此有必要对广大的农村地下水进行一次彻底的摸底调查，查清现状，并设立专门的监测监管机构长期蹲点式监管，尤其要对灌溉高峰期和农药化肥施用期进行高密度监管，在此基础上制定切实可行的法律法规，严格监督和控制，防止过量开采和各种污染地下水资源的行为。广泛宣传教育，提高地下水资源保护意识，在积极引导农民经济科学地开[9]采和使用地下水资源的基础上，严厉追究违规行为的责任。3.3完善现行法律法规增加鼓励性条款。各地应根据本地实际，甚至可在《水法》和《水污染防治法》等水利基础性法律中，积极制定和完善针对地下水资源开发、利用、节约、保护、管理和水害防治等方面的切实可行的奖励实施细则和条款，做到有法可依，做到奖励措施的规范化制度化，同时也督促执法部门落实奖励措施。对成绩显著者予以经济上和名誉上切实的奖励，改变过去单纯的授予名号的做法，使其名利双收，鼓励其积极性。在奖励过程中要明确评定标准，[1、6、7、9]做到公开公正；大力扶持或资助保护地下水资源的相关技术的研发工作。理顺管理体制。首先明确流域管理机构和地方政府之间的关系和彼此的权限，并适当扩大流域机构管理权限，流域机构作为流域内水资源的行政管理者，应给予其在流域规划和污染防治中的决策权，而不是为政府部门的决策摇旗呐喊，要给予其对破坏流域地下水资源的５ http://www.paper.edu.cn行为叫停的权力，流域机构自身也应摆正位置，积极履行这种权利，而不是为经济利益去讨好政府。其次是理顺地下水管理部门与环保、资源矿产等部门之间的关系。将各种形式的水[8、9]资源管理集中到一个部门统一执行，提高效率，但同时应对其进行监督，避免盲目武断。明确并从严规定破坏地下水资源行为的法律责任。修改过去泛泛的谈“应承担法律责任”而并没有具体规定如何承担责任承担到什么程度的法律条款。在对破坏地下水资源造成的后果进行科学公正的评估的基础上，明确划分破坏等级，并作为承担法律责任的依据，明确各等级应承担的法律责任，将经济处罚、民事责任、行政责任、刑事责任有机结合，严格其法律责任，充分发挥法律责任的威慑力，使破坏者为其行为付出相应代价，从而在惩处现有破[9]坏者的同时又起到减少潜在破坏者、预防地下水资源破坏的效果。3.4提高立法质量首先提高立法程序的民主性和科学性。立法准备阶段要充分调研，对立法的必要性和预期实施效果进行充分评估和论证；法规起草阶段广泛征求各方意见，积极鼓励普通公民、法人、其他组织和利益相关者参与到立法中来，充分发挥专家学者的作用；法规审议阶段应加强对法律原则和制度设计、法律关系双方权利义务均衡、行政权力制约和监督等问题的考虑；其次制定法规要具有前瞻性和稳定性。一方面要对社会生活的发展趋向和法律需求进行科学分析，另一方面要对已有的社会现实情况进行充分的分析、归纳和抽象，综合考虑各个方面的需求；最后要提高立法技术。仔细推敲法律条款语言表述和条款之间的逻辑关系，避免歧[7]义和矛盾冲突，提高法律的可操作性。3.5加大宣传力度，提高地下水资源保护意识水利行政、执法部门在充分利用“宣传月”“宣传周”“宣传日”进行重点宣传的同时，要“强化经常性宣传，充分利用报纸、网络、电视等多种高效传媒方式，开展生动活泼的宣[7]传活动，注重创新宣传方法，增强宣传效果”。唤起地下水资源保护的忧患意识，提高普通民众的法制意识，让民众知法、懂法和自觉守法，明确自己的权利和义务以及在保护地下水资源中的地位和作用。3.6提高执法水平，认真贯彻落实法律法规。摆正执法部门的位置，树立服务意识，抛弃“有权不用，过期作废”的思想，从思想根源上摒弃“交钱走人”的做法。对违法违规苗头进行积极引导教育，力争将破坏地下水资源的行为扼杀在摇篮，而不是等到破坏行为成为事实时再通过简单的罚款来解决问题。国家要在财政上保证执法部门和执法人员，从而扼制执法机构将征收罚款当作财政收入来源，把执法当作盈利。同时，要对执法机构和执法人员进行监督，做到执法公开、公正和公平，以破[8]除水资源行政执法中的“暗箱操作”现象。加强对水行政执法人员的教育培训，更新知识和观念，不断提高他们的业务素质和政治６ http://www.paper.edu.cn[8]素质，使他们敢于执法，勇于执法、正确执法。4结论总之，我国水资源保护较之世界各国还比较落后，法制不健全，而地下水资源的保护更是长期以来得不到应有的重视，法制建设明显滞后，已严重制约着地下水资源保护工作的顺利进行。因此，制定和完善保护地下水资源的法律法规已迫在眉睫，并且要在实践中不断修正，与时俱进。我国地下水资源保护法制建设还有很长一段路要走，这就要求政府、专家学者、民间机构、企事业单位和普通民众齐心协力，为建立健全我国地下水资源保护法律体系而努力。相信不久的将来，我国地下水资源保护必将呈现良好局势。参考文献：[1]中华人民共和国水法[DB/OL]．http://www.mwr.gov.cn/zcfg/Detail.wct?SelectID=6697&RecID=0,2002-10-1[2]中华人民共和国环境保护法[DB/OL]．http://www.dqc.org.cn/library/law/environment.htm，1989-12-26[3]中华人民共和国水土保持法[DB/OL]．http://www.mwr.gov.cn/zcfg/Detail.wct?SelectID=3817&RecID=3，1991-06-29[4]取水许可制度实施办法[Z]．http://www.mwr.gov.cn/zcfg/Detail.wct?SelectID=1935&RecID=11，1993-08-01[5]中华人民共和国水污染防治法[Z]．http://www.mwr.gov.cn/zcfg/Detail.wct?SelectID=3152&RecID=2，1996-5-15[6]中华人民共和国水污染防治法实施细则[Z]．http://www.cllc.cn/2004/10-8/15013767111.html，2000-3-20[7]高而坤．推进水利法制建设，保障水利事业发展[M/OL]．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1206，2003-10-11[8]陈德敏，张玉飞．水资源法治研究[M/OL]．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1150，2003-9-19[9]朱小勇．浅析地下水资源的保护及其相关法律制度的完善[M/OL]．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1104，2003-9-16[10]李爱年，陈兰图．我国城市水污染防治立法中存在的问题及其完善[J]．现代法学．2002(4),133-137[11]陈德敏，于彦梅．浅谈水权交易及其法律规制．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=974，2003-9-16[12]杨琴．对水权交易的几点思考．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1080，2003-9-16[13]钱水苗，徐迪．水权交易中的政府定位．http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1144，2003-9-19[14]钟玉秀．对水权交易价格和水市场立法原则的初步认识[J]．水利发展研究，2001（4）：14-16OntheLegalProtectionofgroundwaterResources12YANGZhong-ping,ZHAOQing(1.CollegeofEnvironmentandResources，JilinUniversity，Changchun130026，JilinChina７ http://www.paper.edu.cn2.DepartmentofCivilandCommercialLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing400031,ChongqingChina)Abstract:Inrecentyears,theconstructionofgroundwaterprotectionstatuteshasmadeconsiderableprogram,buttherestillremainsuchproblemsastheimperfectionofthestatuesystem,theroughnessoflegislation,thelowlevelofenforcement,andthelackofpublicityandexecutionoflawsandregulations.Inthispaper,theauthormakestheanalysesontheproblemsexistinginthegroundwaterprotectionstatutesystem,onthebaseofwhich,wegivesourownproposalonthemodificationofit.Keywords:Groundwaterprotection,Legislation,Statute,Proposal作者简介：杨忠平(1981-)，男，重庆市忠县人，硕士，主要从事水资源保护方面的研究，yang-zhp@163.com；赵青(1980-)，女，四川泸州人，西南政法大学民商法硕士研究生，dearzhaoqing@163.com.８'