黄河水资源统一管理效果与综合管理对策_姚治君

'28卷第2期资源科学Vol.28,No.22006年3月RESOURCESSCIENCEMar.,2006文章编号:1007-7588(2006)02-0028-05黄河水资源统一管理效果与综合管理对策11,21姚治君,刘剑,苏人琼(11中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101;21中国科学院研究生院,北京100039)摘要:黄河流域占全国国土面积的8%,多年平均径流量则仅占全国河川径流量的2%,流域可开采的地下水833资源量139@10m(扣除与河川径流重复量),人均水资源量543m,为世界人均水资源量的1P15,远远低于人均31000m的国际水资源紧缺标准,是一个水资源相当匮乏的地区。本文系统分析了黄河水资源管理取得的最新进展:一是实现了黄河枯水年连续6年不断流;二是基本统筹兼顾了各方面用水;三是初步建立了黄河统一管理体制和运行机制。同时,分析了黄河流域面临的重大问题与挑战:尚未建立水权制度和水市场;现行的统一管理机制十分脆弱;配水模式严重失控;河流维持水量大量减少;河流健康生命受到严重威胁。在此基础上,提出黄河水资源综合管理的对策:建立河政管理与水利水电开发利用相结合的水务管理体制;完善水权转让制度和建立水市场;制订推行科学的水价体系;制约供水与用水双方厉行节水;建立和健全水资源综合管理法律法规。关键词:黄河;水资源;统一管理;对策1前言2黄河水资源管理的最新进展42黄河流域面积约75@10km,占全国国土面积211实现了黄河枯水年连续6年不断流83的8%,而多年平均径流量仅580@10m,只占全国黄河流域在20世纪90年代进入枯水期,1999年至2004年,黄河花园口站实测年均径流量与多年河川径流量的2%,流域可开采的地下水资源量139@108m3(扣除与河川径流重复量)[1],人均水资源量平均实测年径流量相比偏少53%,属黄河80多年有3实测水文资料以来的最枯年份段(图1)。同时,黄543m,为世界人均水资源量的1P15,远远低于人均3河干流主要水库蓄水量严重不足。在这种非常不利1000m的国际水资源紧缺标准,是一个水资源相当的条件下,通过对水资源的合理配置和水量统一调匮乏的地区。度,实行计划用水、节约用水,实现了1999年至2004近些年来,黄河来水量偏少,水资源供需矛盾更年连续6年黄河在大旱之年不断流,初步扭转了20加尖锐,加上目前水资源利用尚做不到统一调度和[3]世纪70年代以来黄河下游年年断流的不利局面。控制,下游河道断流越演越烈。黄河下游从1972年212基本统筹兼顾了各方面用水至1998年有21年发生断流,断流时间、次数和河段在近6年黄河流域来水严重偏枯的形势下,通[1]长度呈逐年增加趋势,对下游地区,尤其是济南以过加强黄河水量调度,基本统筹与兼顾了流域沿程下沿黄地区的工农业生产造成了很大损失,对黄河各方面用水,而且实施了引黄济津和引黄济青等应防汛、河口三角洲地区生态环境及下游的供水产生急供水,使沿黄地区的工农业生产得以正常进行。了严重影响。同时,流域内水质污染也日益严重,生黄河三角洲地区生态系统得到明显改善。同时,黄态环境恶化,更加剧了水资源危机。如何有效开发河水持续入海,对黄河三角洲地区防止海水入侵,减[3]并合理配置水资源,已成为黄河水资源管理所面临少河道淤积,保证防洪安全已起到重要作用。的重大挑战。本文对黄河水资源统一管理所取得的213初步建立了黄河水资源统一管理体制和运行效果与存在的问题进行了分析,并在此基础上提出机制综合管理的对策。1998年,经国务院批准,国家计委、水利部联合收稿日期:2005-05-27;修订日期:2005-10-25基金项目:国家/9730项目(编号:2005CB422006);国家自然科学基金项目(编号:40371006);中国科学院地理科学与资源研究所创新项目(编号:CXIOG-E01-08-03)。作者简介:姚治君(1959~),男,辽宁沈阳人,研究员,从事区域水资源及其合理配置等方面的研究工作。E-mail:yaozj@igsnrr.ac.cn 28卷第2期姚治君等:黄河水资源统一管理效果与综合管理对策29312现行的统一管理机制十分脆弱,配水模式严重失控水资源分配的核心问题是一种利益再分配问题,即如何解决各业用水之间的利害冲突。在市场经济条件下,运用行政手段实施统一管理,协调利益冲突的有效性越来越差。首先,在统一水量调度的近6年中,黄河下游虽没有断流,但是输沙等环境入海水量很少,虽然黄河下游没有断流,但是输沙等环境入海水量很少,1999年~2002年年均5010@8310m;2003年~2004年有较大的增加,年均达图11919年~2004年黄河花园口站实测年径流变化8320115@10m,但仍未达到生态环境水权的分配指Fig.1ThechangeofrunoffofYellowRiverobserved1)atHuayuankouStationfrom1919to2004标的10%(图2);其次,配水量亦严重失控。1989资料来源于5黄河水文6年~1995年山东、内蒙古两省区引水量年年超过分颁布实施5关于3黄河可供水量年度分配方案4和3黄配指标;青海省1991年、1992年也超过了分配指标,河水量调度管理办法46。1999年国务院授权黄河黄河水量统一调度以后也是如此。甘肃、宁夏及内水利委员会对刘家峡水库至头道拐、三门峡至利津蒙古等省区因缺乏有效的控制手段,实际引水量往黄河河段水资源行使统一管理和水量统一调度权,往与分配方案悬殊很大;再则,按/各省(区)年度用正式确立了其在黄河水资源管理中的法律地位。同水量实行同比例丰增枯减0的分配结果,亦不利于水时,黄河水利委员会成立了专门机构)))黄河水量资源优化配置和充分与合理利用。调度管理局,初步提出了/国家统一分配水量,流量313河流维持水量大量减少,河流健康生命受到严断面控制,省去负责用水配水,重要取水口和骨干水重威胁库统一调度0的原则,初步建立了水资源管理协商与31311水资源短缺,水供需矛盾突出黄河流域属妥协机制和公众协同参与机制。资源型缺水,虽然近年来修建了大量的供水工程,工3水资源管理面临的重大问题与挑战程的供水能力看似增加了,但总供水量并没有增加,311尚未建立水权制度和水市场并出现了局部受益,整体恶化的局面。流域内用水依据5中华人民共和国宪法6和5中华人民共和消耗量占天然径流量比重高达70%(图3),其中国水法6,水的所有权属于国家,这里的水权主要是1995年~2002年高达85%以上,远远超过了国际上指水资源的使用权和经营权,我国目前执行的是5取公认的40%的警戒线,已无再新开发的潜力。随着水许可制度实施办法6。黄河流域及其邻近要求黄河供水的地区人口增长、1987年国务院批准了南水北调生效前5黄河可经济发展和人们生活水平的提高,对黄河提出了更供水量分配方案6(简称/87方案0);1994年黄河流高的供水要求,使供需矛盾日益突出。域实施了取水许可制度,将使用权更进一步分配到31312河道淤积萎缩加速,泄洪能力急剧下降,防用水户;1999年3月黄委会被授权对黄河水量进行洪形势恶化长期以来,因忽视生态环境用水,导致统一调度。按照5关于3黄河可供水量年度分配方河水被/喝光吃尽0,造成河流断流,下游河道输沙入案4和3黄河水量调度管理办法46确定的各省区用水海水量不断减小。尽管黄河下游来沙量大量减少,[4]/丰增枯减0的分配原则,细化了沿黄各省区的用但因输沙水量太少,下游河道主槽淤积严重,不断萎水指标,并依据每年花园口占天然来水量,编制黄河缩,呈现出水位抬升加快,河槽过洪能力减小的不利供水量年度分配计划,即非汛期干流调水预案。局面(表1)。目前,黄河下游平滩流量已从20世纪33综上,黄河流域现行的水资源管理制度仍没有70年代的7000mPs急剧下降到不足2000mPs。3建立水市场,先后两次进行的水资源分配,虽然在调2003年秋汛期间,2400mPs左右的流量,下游便险度的权限上明确了每年非汛期由黄委会统一调度水量,但配置水资源主要还是通过行政手段。1)黄河水资源公报,黄河水利委员会,1997年~2003年. 30资源科学28卷第2期3613km河长中,受化学需氧量(COD)超标影响,全年Ò、Ó类水质的河长占2119%,Ô、Õ类及劣于Õ类水质河长占7811%。严重污染的河段主要有石嘴山、镫口至喇嘛湾、潼关、三门峡河段。其次,河口三角洲湿地萎缩,湿地生态系统受到严重威胁。黄河淡水补给是维持河口地区湿地生态系统的基本保障。但自20世纪80年代以来,河口地区的来水量逐年减少,加之其它因素的共同作用严重影响了河口地区的生态环境。目前河口百万亩陆域湿地萎缩达70%,海岸蚀退严重,鸟类生存图2黄河利津站年入海水量变化赖以维持的湿地生态环境正面临消亡危险,生物多Fig.2Thechangeofannualwaterflowingintoseafrom样性正在遭到破坏。此外,黄河淡水补给亦是河口YellowRiverobservedatLijinStation近海区域生态平衡的重要因素。但近20多年来,近注:资料来源:5黄河水文6海生态系统健康也遭受到严重破坏,海水盐度提高但营养盐含量下降了50%以上,从而影响了海洋浮游生物的生长和繁殖;近海渔业生产力下降了95%[5]以上,部分经济鱼种有消失迹象。4黄河水资源综合管理对策411建立河政管理与水利水电开发利用相结合的水务管理体制黄河干流上目前已建成8座水利水电枢纽工程和200多处万亩的灌溉区工程,但因其归属于不同省区和部门,存在多部门分割开发、产权分散、多头图3黄河流域耗用地表水量占天然径流量比重变化管理等问题,黄河水利委员会难以统一管理、调控,Fig.3Thechangeoftheproportionofsurfacewaterconsumption真正实现对水资源开发利用进行统一的管理和调innaturalrunoffinYellowRiverbasin度。拥有完善的、调控自如的水资源调控工程系统,资料来源:5黄河水文6才能适时、适量为防洪、输沙、工农业、生活、发电及情迭出,形成/小水大灾0,对堤防安全造成了很大威[6,7]环保用水调配水量。建议国家授权黄河水利委胁。2003年,内蒙古乌拉特前旗干流河段堤防在3员会,组建黄河水利水电集团公司,全权负责建设、1000mPs左右即发生决口;黄河的最大支流渭河多经营、管理大柳树水利枢纽及其以下的全部控制性次断流,主槽过洪断面缩窄近1P3,2003年发生5年水利水电工程;对黄河上、中游的水电开发,负责资一遇的洪水就形成了自1981年以来的历史最高水金的筹措、使用、回收和还贷,并逐步解决对现有工位,产生了重大洪灾。表1花园口输沙量变化程的产权控制,最终将黄委会建设成为以大型水电Table1ThechangeofSedimentatHuayuankoustation工程为支柱产业、保证稳定的经济来源、以电养水、(@108m3)对黄河水资源能统一管理、调控自如的流域管理机1950~20031950~19591960~19691970~19791980~19891990~20031997~2003构。101030151615111132121361717455121021650412完善水权转让制度,建立水市场31313水生态环境恶化水生态环境恶化,首先表黄河流域现行的水资源管理制度仍属集权性控现在水质污染呈日趋严重的情势。2003年水利部制的管理方式,尚未引入真正意义上的市场机制等,[8]水环境监测评价研究中心对黄河干流和沿黄河山没有建立水市场。目前应着重做好以下几项工西、内蒙古等8省(区)的7个水资源二级区的主要作:¹应进一步做好流域水资源评价和综合规划,提河流进行了地表水资源质量评价,总评价河长出协调上、中、下游,生活、生产和生态用水,流域和1372111km。仅在黄河干流评价的31个断面,共计区域之间的水资源合理配置方案;º尽早制定出合 28卷第2期姚治君等:黄河水资源统一管理效果与综合管理对策31理的用水定额,建立水资源宏观与微观用水控制体价还甚远。提高水价要不间断、迈小步,每年提一系。宏观用水体系主要包括各地区、各行业、各部点,但要把目标告诉用水户,让用水户有所准备,积[10]门、各大型企业、各灌区各自可以使用的水量,为落极采取节水措施。实初始水权服务。微观水资源控制体系包括生活、上述政策是针对农民和用水部门的。为防止供工业、农业用水定额。利用这两套控制用水指标体水单位单纯追求经济利益,一味多供水的现象,还应系,约束各地区、各行业、各单位的用水和节水;»完当与科学的水价政策相匹配,制定一套奖惩办法,以善初始水权分配。以/87方案0为基础,按照/尊重约束供水单位的行为。历史,重视现实,权力均等,保护生态0,以及兼顾效调整水价要和渠系配套结合起来。否则,水不率与公平,协调经济社会和生态环境协调发展,最终能控制,不能计量与征收,并增加群众负担,这是多实现可持续发展等原则,通过民主协商和中央决策,年来水价不好提高的关键。办法是国家、地方、农民提出初始水权分配方案,并使水权具体分配方案得投资加快配套,给调整水价创造条件,同时把提价和到大家认同和接受;¼建立和完善水权和水市场制节水结合起来,水价高,用水少,群众也易接受。目度的法规体系。建议根据社会主义市场经济体制的前群众按亩承担的水费并不少,用的是大锅水,按方要求,修订现行的5中华人民共和国水法6和5取水许收费用水少,交费也少。可制度实施办法6,建立一套水权管理、配置、交易和414建立和健全水资源综合管理法律法规水价的政策法律法规体系。在上述基础上,逐步建黄河水少沙多,河情分特殊,是世界上最难治理立与完善水市场,包括管理机构、仲裁机构、监督机的河流。黄河水资源贫乏,供需矛盾十分突出。除构等。通过水市场运行机制,实现水资源的优化配害与兴利、整体与局部关系极为密切。而参与黄河置和高效利用。治理开发的地区、部门众多,要求不一,关系协调和413制订推行科学的水价体系,制约供水与用水双利益协调极为复杂,必须依法加强黄河流域的统一方厉行节水规划、管理,统筹协调各方面的关系。因此,需要在黄河流域水价的差异很大,用水的效率高、低差国家相关法律和法规的基础上,制定专门法律)))异悬殊,地下水利用程度很不同,有的地区浪费相当5黄河法6,以及配套法规5黄河水量调度规程6、5黄严重,通过水价改革,促进水资源统一调度和节约用河水量调度管理实施细则6等。[9]水。其次,从节约用水的意义上讲,亦需要制订和参考文献(References):推行科学的水价政策,以增强群众的节水意识。应将水资源费全面纳入水费之中,并科学地确定水资[1]常炳炎,薛松贵,张会言,等.黄河流域水资源合理分配和优源费征收的标准。水价的制订应遵循如下原则;¹化调度[M].河南:黄河水利出版社,199819~181[CHANGBing-yan,XUESong-gui,ZHANGHu-iyan,etal.Rational符合成本加平均利润原则。/水业0的经营必须自负DistributionandOptimizedDispatchofWaterResourcesinYellow盈亏,政府不给予补贴。同时,须保证供水部门有利RiverBasin[M].Henan:YellowRiverWaterConservancyPress,可图;º符合多用水累进加价原则。制订合理的各199819~181]业用水定额,包括城市生活用水,采用定额之上累进[2]朱燕君,李海萍.黄河断流的气候因子分析[J].资源科学,加价的方式,以经济手段限制多用水;»制订水价要2003,25(2):26~311[ZHUYan-jun,LIHa-iping.ImpactofclimaticfactorsonturnoffoftheYellowRiver[J].Resources瞻前顾后保证/水业0和水经营单位能够形成良性循Science,2003,25(2):26~311]环。黄河流域应以厉行节水为主,力争推迟南水北[3]苏茂林.2002年黄河水量调度工作综述[J].人民黄河,2001,调实施的时间,等到经济实力更雄厚,技术水平更先25(1):6~91[SUMao-lin.Summaryofwaterregulationworkofthe进的时候再实施。提高水价可以分步骤进行,第一YellowRiverin2002[J].YellowRiver,2001,25(1):6~91]步做到水经营单位自负盈亏,财政不给补贴;第二步[4]李国英.建立/维持河流生命的基本水量0概念[J].人民黄要有盈利,作为专项资金,只能用之于水;第三步逐河,2003,25(2):24~251[LIGuo-ying.Establishtheconceptofthebasicwatervolumethatmaintainlivesinriver[J].YellowRiver,步扩大水经营单位的盈利,为南水北调积累资金,同2003,25(2):24~251]时也为平衡南水北调引来的高价水做准备;¼逐步[5]苏人琼,杨勤业.关志华,等.黄河流域灾害环境综合治理对策到位的原则。黄河流域现行水价标准只及成本的[M].郑州:黄河水利出版社,1997165~681[SURen-qiong,30%左右,稍高一点的也只有40%~50%,相距成本YANGQin-ye,GUANZh-ihua,etal.ComprehensiveManagement 32资源科学28卷第2期CountermeasuresofYellowRiverBasinDisasterEnvironment[M].WANGJian-zhong,YUSong-lin,etal.BuildingwatermarketoftheZhengzhou:YellowRiverWaterConservancyPress,1997165~681]YellowRiverrandoptimizingallocationofwaterresources[J].Yellow[6]李西民,李士国.关于发展黄河产业经济问题的思考[J].人民River,2002,24(2):24~261]黄河,1998,20(9):39~411[LIX-imin,LISh-iguo.Ponderof[9]裴源生,李云玲,于福亮,等.黄河置换水量的水权分配方法developingYellowRiverindustryeconomic[J].YellowRiver,1998,探讨[J].资源科学,2003,25(2):32~371[PEIYuan-sheng,LI20(9):39~411]Yun-ling,YUFu-liang,etal.Discussiononwaterrightallocationof[7]盛震东.黄河水利委员会水利产业发展战略研究[J].人民黄replacedwaterfromYellowRiver[J].ResourcesScience,2003,25河,1999,21(3):40~441[SHENGZhen-dong,Studyon(2):32~371]developmentstrategyofwaterconservancyindustryofYellowRiver[10]徐乘,张建华.论水价改革的原则、目标和对策[J].人民黄河,watercommittee[J].YellowRiver,1999,21(3):40~441]1999,21(2):41~431[XUCheng.ZHANGJian-hua.Discussionon[8]刘晓岩,王建中,于松林,等.黄河水市场的建立与水资源的优principle,goalandcountermeasureofwaterpricereform[J].Yellow化配置[J].人民黄河,2002,24(2):24~261[LIUXiao-yan,River,1999,21(2):41~431]EffectsofCentralizedManagementandStrategiesforIntegratedManagementoftheYellowRiver11,21YAOZh-ijun,LIUJian,SURen-qiong(1.InstituteofGeographicalSciencesandNaturalResourcesResearch,CAS,Beijing100101,China,2.GraduateSchooloftheChineseAcademyofSciences,Beijing100039,China)Abstract:TheYellowRiverbasincoversanareaofabout75squarekilometers,occupyingeightpercentsoftheterritorialareanationalwide.Annualaveragerunoffofis58,000millioncubicmeters,takingfortwopercentofthecountrywideriverrunoff.Theamountofgroundwateris13,900millioncubicmetersintheYellowRiverbasin.Percapitaamountofwaterresourcesinthebasinis543cubicmetersfarbelowtheworldaverageandtheproblemsofwatershortageassociatedwithwaterpollutionisbecomingmoreandmoreserious.Therefore,itischallengeabletoexploitandregulatewaterresourceseffectivelyinordertosolvetheproblems.ThepapersystemicallyanalyzethenewprogressesofwaterresourcesmanagementintheYellowRiverbasininsuccessfullypreventingtheriverfromturnoffinsixconsecutiveyearsandscientificallyplanningandreasonablyallocatingwaterresourcestoallkindsofwaterusersandestablishingauniformmanagementsystemandoperationmechanism.Atthesametime,thepaperalsoidentifiestheproblemsandchallengesinwaterresourcemanagementsuchasabsenceofwaterrightsandwatermarketingsystem,thefrailtyofuniformmanagementandallocatingsystemandsoforth.Onthebasisofanalysis,somecountermeasuresareproposed,thatare:toestablishaeffectiveadministrativesystemofwaterresourcewhichintegratedwithwaterconservationandhydroelectricpowerdevelopmentandutilization;toimprovewaterrightstransferandwatermarketingsystem;toestablishprice-levermanagementmechanismandtoformulaterules,regulationsandlawsforwatersupplyandwaterconsumption.Keywords:TheYellowRiver;Waterresources;Centralizedmanagement;Strategy'