对塔里木河流域水资源管理模式的探讨

'　　对塔里木河流域水资源管理模式的探讨|第1　【摘要】新疆塔里木河流域是我国最大的内陆河流域，由于受到各种客观因素的影响，水资源开发利用落后，水利设施少且不配套，整个流域水资源缺乏统一规划、统一管理，水的利用率很低，必须加大塔里木河流域的水利工作力度，提高流域管理水平.为此，应强化流域机构的法律地位，从以下几方面实施流域管理：（1）建立权威、统一、高效的流域管理体制；（2）水权的统一管理；（3）水资源的统一调度和分配管理；（4）水资源费征收的统一管理；（5）水域的统一管理；（6）水利工程建设及运行的统一管理.【关键词】水资源管理；流域管理；措施；塔里木河流域1概述新疆河流总径流量为848亿m3，约占全国水资源总量的3％，而面积却占17.3％.从水资源总量看，新疆居全国第12位，但从径流深看，仅有50mm左右，大大低于全国平均数276mm，是一个极其干旱、水资源十分短缺的省区.新疆塔里木河流域是我国最大的内陆河流域，也是世界上影响较大的内陆河流域之一.全流域年径流总量为398.3亿m3，人均径流量4824m3/年，略高于全国平均值.但是，塔里木河流域是全国最偏远的少数民族地区之一，长期以来，由于受到水利、交通、能源、邮电等基础设施落后和地处偏远等客观因素的影响，总体上经济不发达，水资源开发利用落后，水利设施少且不配套，整个流域水资源缺乏统一规划、统一管理，水资源管理未纳入法制轨道，再加上流域内兵团与地方之间、地州之间的用水矛盾，以及区域管理的模式，造成流域内水资源管理各自为政、政令各异.流域内水的利用率很低，亩均占用水资源量却很高，水资源浪费严重.部分区域生态环境恶化，塔里木河干流下游约320km河道断流，土地沙化日益严重.因此，必须加大塔里木河流域的水利工作力度，提高流域管理水平，以保证塔里木河流域水资源开发利用及经济的发展.2流域管理机构的作用 流域管理与区域管理相结合是我国水管理制度中统一管理与分级管理的具体体现.水资源是可再生的动态资源，地表水与地下水之间相互转化，水量与水质密切相关，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响.因此，必须在流域内统筹兼顾，实行统一规划和统一管理.流域管理集中体现了水的统一管理，它不仅是对分部门管理而言，也是对水行政主管部门在流域内以行政区划为单元分级实施的区域管理而言的.自20世纪50年代起，我国就十分重视流域的水管理.经过较长时间探索，直至20世纪80年代初期，水利部先后恢复或成立了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会及太湖流域管理局七大江河流域机构，负责组织所在流域开展综合利用规划报告的编制及主要江河治理开发方案的研究工作，在加强大江大河大湖水资源的统一规划与统筹管理、指导流域水资源开发利用和防治水害等方面发挥了极其重要的作用.1992年1月，经新疆维吾尔自治区人民政府批准，成立了塔里木河流域管理委员会及塔里木河流域管理局，使塔里木河由区域管理向流域管理迈出了关键的一步.几年来，流域机构在水资源管理方面做了大量的工作.在干流内开展水行政执法工作，并负责组织制定干流区域内的水管理行政法规及治水、取水的规章制度；按批准的流域规划要求，监测、督促、实施塔里木河各主要源流向干流输送的水量和水质；组织塔里木河水资源开发利用综合考察工作，协调处理各地州之间、兵团之间、兵地之间的用水矛盾；按自治区及水利厅授权，开展取水登记，实施取水许可制度，并逐步开始在干流区征收水资源费.1995年首次实现了向塔里木河下游大西海子以下绿色走廊泄水2800万m3，水头行进50Km，到达英苏一带.2000年5月14日至2001年11月18日3次从博斯腾湖调水13亿m3下泄塔里木河下游大西海子以下绿色走廊近7亿m3，使沿河两侧约500km2范围内地下水得到补充，水头到达塔里木河尾间台特玛湖，并形成了近10多km2的湖面，结束了塔里木河下游大西海子以下约320km河道30多年滴水未见的历史，改善了下游绿色走廊的部分生态环境.3强化流域机构的法律地位塔里木河流域包括阿克苏河流域、叶尔羌河流域、和田河流域、喀什噶尔河流域、渭干河流域、开一孔河流域及塔里木河干流流域，涉及阿克苏地区、和田地区、喀什地区、克州、巴州及兵团农一、二、三、十四师和塔里木石油勘探开发指挥部等地区、单位.由于历史的原因，目前塔里木河流域以行政分区实施分级水管理已有较强的基础，而流域管理则比较薄弱.根据职、责、权一致的原则，每个机构都应有明确的职责权限，否则就会出现两种可能：要么滥用权利（权大于责），要么无法完成任务（责大于权）.目前，流域机构处于责大于权的境地.流域内重大水资源开发计划和建设项目的审定，流域机构往往未能作为管理机构参与决策.因此，流域机构无法加强对规划的实施进行监督，流域的统一管理难以实施.尽管加强流域管理的概念已得到相当重视，但如何加强流域管理，也就是说 “管什么”和“怎样管”，至今尚无章可循.　国务院在批准水利部的“三定”方案中明确了流域机构的职能，指出：“长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局等流域机构是水利部的派出机构，国家授权对其所在流域行使水行政主管部门的职责”，并逐步建立起“水利部—流域机构—地方水行政主管部门”分层次、分级管理的国家水行政管理体制.流域机构为此而努力工作.但现行《水法》中未能明确流域机构的法律地位，国家至今尚未有流域机构的管理法规，流域机构自身更不具备立法权，流域机构在实施流域水事管理活动中难以全面掌握主动权.这就对流域水资源和水环境难以实施最优化管理.流域机构的地位仍未得到应有的保障.塔里木河流域地处内陆干旱区，大部分地区水资源严重缺乏，制约了流域经济、社会与生态环境的协调发展.源流各地及干流上、中游地区大规模的水土开发，更加剧了塔里木河流域水资源紧张的矛盾.近几年来，流域内各地区之间及地区与兵团之间的水事矛盾日益突出，水事纠纷增多，塔里木河下游“绿色走廊”生态环境日益恶化，加强塔里木河流域的综合规划与治理，科学、合理地确定各源流向干流供水及干流内水量分配方案成为一个重大课题.对这些问题的解决，流域机构起着不可替代的作用.2002年，国务院批准了《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，投资107亿元以强化流域水资源统一管理和调度为核心，采取工程与非工程措施，争取用5～6年时间，使塔里木河流域的生态环境建设取得突破性进展.因此，为确保治理目标的实现，实施水资源的优化管理，国家应强化流域机构的法律地位，确立流域机构与地方水行政主管部门在水资源权属管理和河道管理方面的具体权限及流域机构在调处地区之间水事纠纷中的职权.自治区也应尽快修订《塔里木河流域水资源管理条例》，抓紧制定《塔里木河流域地表水量分配方案》、《塔里木河干流河道管理实施办法》、《塔里木河流域水量统一调度办法》等配套水法规、规章，为流域综合治理提供法律依据.4流域机构实施流域管理的措施4.1建立权威、统一、高效的流域管理体制为保证塔里木河流域近期综合治理各项规划措施的实施和规划目标的实现，必须按照权威、统一、高效的流域管理体制要求，健全流域管理与区域管理相结合的管理体制，进一步明确塔里木河流域水利委员会和塔里木河流域管理局的职能，明确流域管理和区域管理的事权划分. 4.2水权的统一管理这是流域机构按有关法律法规及授权履行水资源统一管理的法定职责，是保障流域规划的实施，调整水资源不合理开发利用，有效保护和采取经济、行政、法律措施的重要依据.水权的管理包括水的所有权管理和水的使用权管理.水的所有权管理强调水资源属国家所有，不属于任何地区、单位与个人，坚持国有水资源有偿使用的原则.水的使用权管理，是在地区、单位、个人取得合法的取水权后，依据许可的水量和供水区，享有水的使用权、经营权和有限的支配权.不论源流、干流，上游、下游，地方、兵团都应坚持和服从流域机构代表国家行使的水权统一管理.4.3水资源的统一调度和分配管理流域机构立足大流域的高出发点，按照国务院批准的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》编制流域水量分配方案，制定年度水量调度计划，根据不同水平年的实际来水量状况，实行总量计划分配管理.首先是按流域的权属范围，统一取水许可制度，以保证量化管理.这是实现水量控制、流域综合规划和计划分配方案，以及水资源合理开发利用的重要手段之一.其次，要严格按照流域规划要求、流域水中长期规划及流域源流向干流供水和干流水量分配方案的规定，统一流域水资源的调度、指挥和管理.4.4水资源费征收的统一管理依照水法规定，国家应当向一切取水者征收水资源费.水资源费是根据水资源国家所有并在国家不宜马上设立水资源税的情况下确认的一种调控水资源开发利用的经济杠杆.水资源费征收的统一管理标志着流域机构代表国家行使对流域水资源统一的经济管理.4.5水域的统一管理依照《水法》和《河道管理条例》的规定，水域管理是指对湖泊、河道及其一定范围的安全、兴利水域的统一管理.一切地方、单位及个人在使用水域或在水域管理范围内取土，弃置、堆放物体和进行种植、养殖活动，以及向水域内排放污水等，都应向流域机构申报，经流域机构审批，统一实行水域使用证管理制度.4.6 水利工程建设及运行的统一管理流域机构应对流域内的水利工程建设规划进行综合、平衡及协调统一管理.对于源流的大中型骨干水利工程，流域机构应严格进行预审并对工程的实施进行监督，流域机构审查干流区域内水利工程的规划、设计和科研试验工作，监督、检查各主要工程的实施情况.由于职能不清，造成了流域管理与区域管理之间存在诸多矛盾.实际上，流域管理实施的是战略规划职能，是高层次的管理，它考虑的是全局性的水资源开发利用和保护问题.各区域的分级管理是战术计划职能，是中层次的管理，它考虑的是如何实施战略规划.由此可见，流域管理与区域管理不仅是管理区域上的不同，更重要的是各自分担的职能位于不同层次，两者互为补充，缺一不可.只有从根本上分清职能，各司其职，各尽其责，才能形成管而不死、活而不乱的局面，以达到加强水管理，促进经济发展，提高人民生活水平的目标.简介：王福勇（1969—），男，工程师，副处长.单位：新疆维吾尔自治区水利厅塔里木河流城管理局'