体制与法制的创新——《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》_[全文]

'体制与法制的创新——《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》主讲：滕宏庆博士华南理工大学法学院电邮：tenghq@scut1>.edu目录一、治水史中的人治与法治二、我国水资源危机及其成因三、我国流域水资源管理的体制创新四、我国流域水资源管理的法制创新五、体制与法制的创新——《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》一、治水史中的人治与法治中国文明史也是一部中国人治水史禹李冰苏轼林则徐禹以导为法,治水十三年,过家门而不入,成效显著,民安居乐业,受尧嘉:“汝平水土,维是勉哉”,依“禅让制”继尧之位,史称“禹王”。　2008年6月5日，汶川地震后的四川都江堰“鱼嘴”出现裂缝，石碑被地震损毁。都江堰由“鱼嘴”分水堤、飞河堰溢洪道、宝瓶口进水口构成。通过“鱼嘴”,把岷江一分为二，内江引水灌溉，外江泄洪。北宋的大文学家苏轼提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情。……所谓爱尺寸而忘千里也。”该句是指：治河，既要了解水，针对水的规律去进行减灾、防灾工作，又要考虑到社会对治水的看法。苏轼不仅是文学家，而且他在北宋担任徐州、杭州、惠州的太守时，其水利成就也很显著。比如，他在杭州修建的苏堤，不仅是一个水利工程，而且是对环境的改造。然而现今的水利工程对环境问题往往缺乏考量，因此这一观点对现今的治水思路仍有启发作用。林则徐的一生有两个战场，一是禁烟，一是治水，而治水更是贯穿始终。林则徐时任河东河道总督，亲自实地查验山东运河河南黄河沿岸工程，提出改黄河由山东利津入海以根治水患的沿河方案。十二年授江苏巡抚，致力兴修水利工程，疏浚白茚、刘河、徒阳运河等河道。道光二十一年五月，道光帝以广东战败，归咎前任，林则徐被革去四品卿衔，从重惩处，充军伊犁。旋因黄河在河南开封祥符决口，酿成水患，奉旨往河南黄河工地治河，工竣仍戍伊犁。充军途中，清帝仍命其治理途中水患，而不是命地方官员治水，可见林则徐在治水方面的才干的确高人一筹，颇有心得。林则徐家在西安与家人告别时，作诗《赴成登程口占示家人》，气概昂扬地明确表示：“ 苟利国家生死以，岂因祸福避趋之。”道光二十二年抵伊犁。他协助办理垦务，亲历南疆库车阿克苏，叶尔羌等地勘察，行程三万里，所至倡导水利，开辟屯田，华东华北的水患和西北的水荒都被林则徐征服。现代中国依法治水１９１４年中华民国设立全国水利局，但内务部土木司、农商部农林司等诸多部门都负有水利职能，在此后的一段时期内，甚至外交部也掌管一部分水利事务。１９３１年中国水利工程学会第一届年会《宣言》中明确提出了依法治水的思想方针：“法律为一事业轨迹，法善事业循以发展，收效宏速；法不善则为事障碍，处处荆棘，无法则成为无规律之发展，陵紊不堪。我关乎水利之法律，除民间片断章程之外，尚一无所有，是由同人参考各国成法吾国习惯，勤加研求，以供政府采择早为厘定者也。”新中国毛泽东在1934年《我们的经济政策》中指出，“水利是农业的命脉，我们也应予以极大的注意”。这一著名主张，不但对发展当时的苏区农业生产起到了重要作用，而且对新中国的水利事业发展也产生了积极而深远的影响。建国后，“一定要把淮河修好”“把黄河的事情办好”“一定要根治海河”治理长江和修建三峡工程以及南水北调的伟大构想，无一不是毛泽东指导水利工作的真知灼见。毛泽东的水利思想是毛泽东思想的重要组成。我国水资源管理的政策法规中华人民共和国水法(2002年10月1日起施行)水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）(209>03.1.2)建设项目水资源论证管理办法(2001.5.1)长江三峡工程建设移民条例(2001.2.26)蓄滞洪区运用补偿暂行办法(2000.5.27)水政监察工作章程(2000)水土保持生态环境监测网络管理办法(2000)关于《特大防汛抗旱补助费使用管理办法》修订的说明(1999)特大防汛抗旱补助费使用管理办法(1999)水利产业政策实施细则(1999.6.15)水利基本建设资金管理方法(1999.5.25)水利工程质量事故处理暂行规定(1999.3.4)防洪法(1998)水法(1988)水利产业政策(1997)水污染防治法(1996)水土保持方案编制资格证单位考核办法(1997)编制开发建设项目水土保持方案资格证书管理办法(1996)开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定(1995)开发建设项目水土保持方案管理办法(1994)水土保持法实施条例(1993)水土保持法(1991)取水许可制度实施办法(1993)水库大坝安全管理条例(1991)水利建设基金筹集和使用管理办法(1997)重点大型灌区续建配套项目建设管理办法(1997)高标准节水灌溉示范项目建设管理办法(1997)水文专业有偿服务收费管理试行办法(1994)水利部水文设备管理规定(1993)水利工程建设监理单位管理办法(1996)水利工程建设监理规定(1996)水利工程建设监理工程师管理办法(1996)水利水电工程项目建议书编制暂行规定(1996)水利工程建设程序管理暂行规定(1998)水利工程质量管理规定(1997)水利工程质量监督管理规定(1997)水利工程建设项目施工招标投标管理规定(1995)水行政处罚实施办法(1995)水政监察证件、标志管理办法(1997)黄河流域即使撇开土地管理、防沙治沙、森林、草原、渔业、农业、矿产资源、自然保护区、野生动物保护这些内容不谈，与拟制定的黄河法最为密切相关的法律法规，除了曾举出的法律行政法规外，还有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《中华人民共和国航道管理条例》，加之黄河流域沿河八省（区）青海、甘肃、宁夏、内蒙、陕西、山西、河南、山东的与之相配套的地方法规，所涉及的法律法规，约有48部之多。 广东省水资源管理的法规规章广东省违反水法规行政处罚规定/广东省政府(1993-7-19)广东省跨市河流边界水质达标管理试行办法/广东省政府(1993-6-22)广东省乳源瑶族自治县水资源管理条例（修正）/广东省人大常委会(1993-3-11)广东省东江水系水质保护经费使用管理办法/广东省政府(1993-3-2)广东省水利工程水费核订、计收和管理办法/广东省政府(1993-1-18)关于修改《广东省水路运输管理实施办法》第三十五条规定的批复/广东省人民政府(1992-7-3)广东省实施《中华人民共和国水法》办法广东省省属水电厂水库移民经费使用规定/广东省电力局(1989-5-18)广东省水路运输管理实施办法/广东省人民政府(1988-10-15)广东省水利劳动积累制度暂行规定广东省水土保持工作管理规定/广东省人大常委会(1986-3-11)广东省农村缺水地区食用水工程建设管理暂行规定/广东省人民政府办公厅(1985-8-2)广东省发展小水电暂行办法/广东省人民政府(1983-1-11)广东省水资源管理条例/广东省人大常委会(2002-12-6)广东省水利工程管理条例/广东省人大(2000-1-2)广东省珠江三角洲水质保护条例/广东省人大常委会(1998-11-27)广东省实施〈水利建设基金筹集和使用管理暂行办法〉细则/广东省人民政府(1998-2-23)关于《广东省城市供水管理规定》的修改决定/广东省人民政府(1998-1-18)关于《广东省东深供水工程管理办法》的修改决定/广东省人民政府(1998-1-18)关于《广东省飞来峡水利工程移民安置办法》的修改决定/广东省人民政府(1998-1-18)关于《广东省取水许可制度与水资源费征收管理办法》的修改决定广东省珠海市饮用水源水质保护条例定/广东省人大常委会(1998-1-3)广东省东江水系水质保护条例（修正）/广东省人大常委会(1997-10-16)广东省实施《中华人民共和国水土保持法》办法（修正）/广东省人大常委会(1996-5-27)颁布《广东省水土保持补偿费征收和使用管理暂行规定》的通知/广东省人民政府(1995-11-13)广东省水路危险货物运输监督管理办法（修正）/广东省政府(1994-3-26)广东省东深供水工程管理办法/广东省政府(1994-1-18)广东省水库大坝安全管理实施细则印发广东省水资源综合利用“十一五”规划的通知/广东省人民政府办公厅(2007-11-14)广东省饮用水源水质保护条例/广东省人大常委会(2007-3-29)/广东省人民政府(2006-10-30)广东省珠海市饮用水源水质保护条例/广东省人大常委会(2006-9-28)广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例/广东省人大常委会(2006-6-1)印发广东省水利工程管理体制改革实施方案的通知/广东省人民政府办公厅(2005-3-14)广东省人民政府办公厅印发广东省东江流域水资源分配方案的通知/广东省人民政府办公厅(2008-8-18)广东省人民政府转发省人大常委会关于批准省人民政府《关于加快农村小水电建设议案的办理情况报告》决议的通知/广东省人民政府(2008-7-7)广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强重点湖泊水环境保护工作意见的通知/广东省人民政府办公厅(2008-4-30)广东省人民政府关于统筹全省水资源保护及开发利用问题的若干意见/ 广东省人民政府(2008-2-22)1997年1月联合国《世界水资源综合评估报告》指出:水问题将严重制约21世纪经济与社会发展，并可能导致国家间冲突。2002年9月于南非约翰内斯堡召开的本世纪第一次世界环发大会(又称里约+10)，将水资源问题列为最重要的议题之一。2008年党的十七届三中全会明确指出，以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，并确定了完成病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区节水改造三大工作目标，围绕搞好水利基础设施建设，提出了加强大中型水利骨干工程建设、水源工程建设、小型农田水利设施等十大任务。2008年广东省两会期间的省政府工作报告中提出，今年全省将继续推进珠江综合整治和治污保洁工程，严格环保准入，保护饮用水源。二、我国水资源危机及其成因水资源短缺水污染生态破坏水资源短缺我国淡水资源总量为2.8万亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。预测到2030年人口增至16亿时，人均水资源量将降到1760立方米。而按国际上一般承认的标准，1700方米即为用水紧张的国家。水资源浪费数据表明，我国农业用水占全国用量的80%左右，但有效利用率仅30-40%，与发达国家70-80%利用率相差很远。工业用水重复利用率为50%，发达国家已达80%以上。其他如城镇居民生活用水跑、冒、滴、漏等浪费现象更为严重。全国水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%。近一半河段和九成的城市水域受到不同程度的污染。据专家测算，2002年我国COD（主要污染物化学耗氧量）排放量超过环境容量的70%，主要污染物排放量远远超过水资源容量。江河湖泊普遍遭受污染。全国七大江河水系741个监测断面中，41%的监测断面水质劣于V类（严重污染）标准。据最新监测表明，珠江口近6000平方米水域水体中的重金属、无机氮、石油类几乎100%超标，伶仃洋绝大部分海域水质综合污染指数达到重污染水平，近岸海域无机氮超过四类海水水质标准，营养盐比例严重失衡。目前，珠江口已成为华南第一大、国内第二大污染型口岸。三峡库区及其上游的水污染三门峡水库南岸一条通往库区的地下排污管道三门峡大坝出水口处的水质污染严重从农田的侧面断层可以看到由于污水常年浸泡对土壤造成的破坏三门峡水库上游的一条排污沟三门峡水库上游南岸的一条排污沟旁，去年白天鹅留下的脚印清晰可见。苏锡常水污染黄河兰州段 2007年6月3日长江武汉段江面出现大面积绿色藻类植物。2007年5月29日引发无锡市全城饮水危机的真正原因查明,面积达3平方公里的蓝藻污水团突袭是“祸首”。2007年5月,太湖水污染,无锡自来水变质,市民抢购纯净水。四川夏旱持续加重398万人饮水困难湘江缺水，航道告急。江西遭遇罕见干旱鄱阳湖面临干涸泥裂2008年10月22日在珠江荔港南湾段，浓黑废水把半边珠江染成黑色2005年12月特大咸潮袭击珠三角珠海市民上山取水2005年12月15日广东北江水污染事故。不要让眼泪成为最后一滴水！（视频）我国水资源危机的两个社会因素1.水资源分割管理体制的弊端2.水资源管理法制体系不健全从我国多年的实践来看，水资源分割管理的弊病在于：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题。三是不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发。四是不利于解决城市缺水问题。五是不利于水资源的综合效益发挥。六是不利于统筹解决水污染问题。水与法中文的“法”字古体写作“灋”。根据东汉许慎所著《说文解字》一书的解释：“灋，刑也，平之如水，从水；廌，所以触不直者去之，从去”。之所以偏旁为“水”，是因为法律如水那样公平；而之所以有“廌”，因为“廌”是传说中古代的一种独角兽，生性正直，古代用它进行“神明裁判”，见到不公平的人，会用角去顶，因此也就有了“去”。历史上的水法世界上第一部比较完备的法典——巴比伦时期的《汉穆拉比法典》约颁行于公元前1172年，对防洪工程有明文规定：“如果某人忽视维修堤防而造成决口，他应赔偿由此给其他土地所有者带来的损失”。“如果一个人打开灌渠灌溉，但因偷懒，致使水冲坏邻人的田，那么他应按照邻人（的收成）赔偿大麦”。罗马人在公元五、六世纪间制定的《查士丁尼法典》，（又称国法大全）对灌溉也给予重视。我国古代的水法在我国，水利法规在春秋时期已经出现，最初的水利法多是某个水利门类的单项法规，或附属在国家大法当中的有关条款，以后逐步完善，至迟在唐代已有全国综合性的水利法典。唐代法律有“律令格式”四种形式，式是国家有关部门制定的据以执行的细则。《水部式》是由唐代工部尚书下设之水部制定颁行的。《水部式》原件已经佚失，传世的《水部式》系20世纪20年代敦煌千佛洞发现的残卷，约颁行于唐开元年间（713～756年）。 《水部式》残卷共29自然段，按内容可分为35条，约2600字。内容包括农田水利管理、水碾水磨的设置及其用水量、运河船闸和桥梁渡口的管理和维修、渔业管理以及城市水道管理等方面。其中，灌溉方面针对的主要是首都长安附近的郑白渠，内河惯例方面涉及的多是漕运管理，桥梁渡口方面则着重长安与洛阳之间的交通。有关治河防洪方面的内容鲜见涉及。《水部式》在唐代拥有很高的权威地位。唐中期（9世纪）有一道考试题目：清白二渠（即郑国渠的支渠）交口没有关闭闸门，知府欲治高陵县令渎职之罪，高陵县令申辩道：此在二月一日之前，按规定可以不下闸板。该考题之后附有六张考生的答卷，考生皆能根据《水部式》的相关条款，判定该县令无罪。现代国家的水法制在社会发展的初期阶段，生产尚不发达，人们对水的需求也比较有限，自然界的水就象空气一样，人们并不感到缺乏，对水的利用也没有什么限制。而当社会发展到一定时期，当自然态的水无法满足要求，而需要修建工程加以调节时，就出现了对水资源的占有和利用的社会问题。而水利工程效益的发挥往往涉及到广大范围和许多方面，牵涉着众多人口的经济利益。由于相关方面的利益都是和同一水体联系着，互相间往往存在各种各样的矛盾。因此需要一个从全局考虑，能够大体上协调各方面利益的规则，约束有关方面共同遵循。规则最初表现为惯例，后来人为地把这种惯例用条约的形式固定下来，以加强其稳定性和权威性，这就是水法。水法的制定和执行，将提高水资源综合利用的效益。水法的出现是水利事业发展的重要标志。我国现行四部基本水法律的问题《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》（1）四部法律的关系不清。（2）法律之间的不协调。（3）各管理部门之间的职权范围不明。（4）一些管理机构的法律地位不明，职权不定。三、我国流域水资源管理的体制创新从区域管理、条块分割到流域管理结合区域管理是我国水资源管理的重大体制创新。流域管理是一个庞大的系统工程，涉及水利、环境、交通、电力、农业、林业、国土资源、计划和财政等多个部门，倘若各部门各自为政，互不协调，显然不利于水环境的保护和水资源的合理、有效利用。所以，水资源危机的出现及区域管理的弊端决定了对水必须实行以流域为单元，统一综合治理的管理制度。从法律角度来讲，流域水资源管理体制是中央、地方、部门、企业在水资源开发利用和保护方面的权力、义务以及由此产生的法律责任配置关系。（一）国外流域水资源管理体制评述国外大江大河流域可持续发展和环境资源保护的成功经验说明，建立高效、权威、科学运行机制的流域水资源管理机构，强化对流域水资源的宏观调控和重大决策权力，是实现流域综合开发治理的关键因素。以流域为单元对水资源实行管理是当前国际上水资源管理的共同经验。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，全世界102个国家元首或政府首脑通过并签署的《21世纪议程》中，要求按照流域对水资源进行统一管理。美国流域水资源管理体制 19世纪后期，由于对资源不合理开发利用，造成田纳西河流域水土流失、环境恶化，人均收入仅168美元，只及美国全国年均数的45%。在这样的背景下，1933年美国成立田纳西流域管理局(TennesseeValleyAuthority，简称TVA)，确定了田纳西河的综合开发治理目标，授予其全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权力。作为联邦政府机构，TVA只接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。除所设的三人理事会由总统任命理事外，在内部事务方面，TVA有广泛的自决权，可以高效率地自行处理和解决有关问题。对田纳西流域规划的实施及其所属业务部门，TVA都进行强有力的领导，包括在计划制定、工程建设、企业管理等方面下达指令和进行指导。但在具体业务经营方面，各部门又有很大的自主性与独立性，可以较少受到约束地致力于地区自然资源的开发利用和有关科学研究以达到规划的总目标。田纳西河的开发的经验是：　　(1)河流的综合规划，应纳入国土整体规划之中。田纳西流域开发过程中始终强调水土资源的统一开发，也就是说，河流的开发必须纳入整体国土开发。田纳西流域管理局(TVA)在田纳西河干支流上修建了43座水库和水电站。这些工程多数都具有航运、防洪、发电和改善环境等多种效益。不仅如此，这些工程建成后，还促进了地区其他资源的开发和利用。例如TVA利用流域内丰富的煤炭资源结合水库提供的水源，大力建设火电厂，促进了电力工业的发展，形成了一个包括水电站、燃煤热电站、核能电站、抽水蓄能水电站在内的布局合理的电力系统。又如TVA与各州立大学合作，结合流域内的地形，研究并推广了因地制宜的耕作方法、机械设备、灌溉方法等，促进了地区的农业发展。　　(2)河流的开发，只有在促进地区经济发展的前提下才能取得最大的综合效益。TVA认为，水利工程的建设，不仅要使各工程的技术先进，指标优越，而且要使整个河流得到合理的开发和利用，使地区经济迅速发展。　　(3)根据流域的实际情况，建立合适的流域管理机构。TVA是一个有行政权力的机构，同时又具有私营企业的灵活性和主动性。它除负责河流的规划管理外，还有自己的设计、施工队伍，担负流域内重要水利水电工程的设计和施工，并经营其他多种事业，田纳西流域开发所取得的成就，与TVA的成立有密切的关系。但由于权力过大，它与地方政府以及私人企业之间的矛盾时有发生，因而这种组织形式未能在美国其它河流上普遍采用。尽管如此，TVA的许多经验，仍有重要的参考价值。TVA的11个热电站、29个水电站、3个核电站（2005年5月）英国流域水资源管理体制英国的流域水务局除了管理和开发防洪、灌溉以及水资源控制工程外，流域内的工业以及城市生活供水、排水系统和污水处理系统亦由其建设、管理和经营。1989年，英国对流域水资源管理机构进行改组，把资源管理、保护等政府行政职能与水资源的开发利用分开，解决了水务局既是水污染的控制者，又是排污者的问题。国家新成立国家流域管理局，并在10个流域区设立河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、洪水防御以及利用征收的地方税和排污、取水收费及政府拨款进行流域基础设施建设。水务局则实行私有化，提供供水、排水和污水处理服务。法国流域水资源管理体制法国的水短缺和水污染很严重，一度影响了地表水和地下水的质量。1964年《水法》将全国分为六大流域片，建立了六大流域管理局，作为流域内用水户、地方府、中央政府涉及水资源利用部门的代表组成的流域委员会即“水议会”的执行机构，其主要职责是:制定流域规划;流域征费并对流域内水资源开发、利用和保护单位给予财政支持;采集和发布水信息。1992年，针对第一部法案实施后出现的新问题，法国又颁布了新的水资源管理法案，其中创新的方面包括:确认水资源为国家重要财产;建立一套完整统一的法律系统;加强市镇在水处理尤其是排水服务的职权;加强与用户及其代表的交流与咨询等。法国也曾经历过“ 多龙管水”的体制，后来成立了一个协调一致的机构统一治水管水。国家通过立法保护水资源，确定了公平分配、保证最低质量原则，建立了补偿机制和恢复机制。此外，在法国的水费构成中，12%是水务委员会经费。1999-InstallationofnanofiltrationattheMéry-sur-OisewatertreatmentplantfortheGreaterPariswaterauthority澳大利亚流域水资源管理体制80年代以来澳洲经济发展很快，对水的需求增大，同时水污染、土地盐碱化、湿地减少等问题逐渐严重。面对自然资源严重退化，许多政策和措施又不能有效防治的现状，联邦政府对于跨行政区域(州)的河流实行流域综合管理。墨瑞一达令河流域覆盖了澳大利亚东南部的大部分内陆地区，地跨四个州，流域面积106万km2，是澳大利亚流域面积最大的河流。为了加强流域管理，联邦政府成立了墨瑞一达令流域部长理事会和流域委员会，部长理事会由来自联邦政府有关部门的领导、流域内四个州政府负责国土、水资源和环境资源的部长组成，部长理事会是一个政治论坛，有权对流域内的水务做出决策。流域委员会是部长理事会的办事机构，负责流域内主要水利工程的运行管理，流域内四个州通过批准的协议共享流域水资源。Australia'swaterresources-anoverviewAustralia'sestimatedtotalwatersupplyin1996/97was80,363Gigalitres(GL)-ofthissupply85%was"selfextracted",14%asmainssupply,and<1%aseffluentreuse.Inaddition,some49,480GLwassuppliedasregulateddischarge(ABSWaterAccount,2000).Onaverage24,000GLofAustralia'swaterisusedperyear.Ofthis,19,000GLofwaterisusedfromsurfacewatersources.20,623GLofsurfacewaterisallocatedtoconsumptiveuse.5,000GLofwaterisusedfromgroundwatersourcesperyear.6,300GLofgroundwaterisallocatedtoconsumptiveuse.Irrigationaccountsfor75%oftotalwateruse.Waterusagehasincreasedby9,400GL/yror65%since1985.34of325basinsand59of538groundwatermanagementunitsareassessedasbeinghighlyoroverdeveloped.UrbanwateruseinanumberoftheStatecapitals(whilevariable)declinedoverthe1990s.Industrialuseisnotlargeandisfallingasindustriesbecomemorewaterefficient-insomecasesachievedindirectlyasaresultofenergyefficiencygains(AATSE/IAE,1999).日本流域水资源管理体制日本是以专门职能部门管理水资源的典型代表，防洪和河道治理由建设省管理，发电和工业用水由通商产业省负责，灌溉和农业开发由农林水产省负责，生活用水由厚生省负责，水污染防治由环境厅负责。在这些机构之上，国土厅综合协调机构，负责编制全国河川水系统综合规划，制定水中长期供求计划，审议评价各部门的水资源开发计划。建设省除了管理河道外，还负责多目标水坝的建设和管理。法律规定，凡利用多目标水坝进行发电、供水和灌溉的部门，除申请河道取水权外，还必须向建设省申请多目标水坝的使用权。可见，日本虽然是按部门职能进行水管理，但水权还是由一家统一管理，以加强河流水系的统一管理和开，保障流域规划的实现。TheJapanWaterAgencyisan"IndependentAdministrativeAgency"undertakingactivitiesofpublicinterestinanefficient,self-supportingmannerbyintroducingamanagementstyletypicallyfoundinprivatebusinesses.TheAgency,withitsmanagementphilosophyof"ProvidingaStableSupplyofSafe,QualityWater"atareasonableprice,isengagedintheconstructionandrefurbishmentofmajor damsforwaterutilization(fordomestic,industrialandagriculturalwatersupply)andrivermanagement(floodcontrol,themaintenanceandpromotionofnormalfunctionsofwaterflow)purposes;estuarybarrages;lakeandmarshwaterlevelcontrollingfacilities;andfacilitiesforthedevelopmentandutilizationofwaterresourcessuchaschannels,andtheoperationofcompletedfacilitiesinanintegratedmannerinthesevenriversystemsdesignatedasriversystemsforwaterresourcesdevelopment.Indischargingitsresponsibilities,theAgencyobtainstheconsentofwaterusersfortheircontributiontosharethecostthroughconferencewiththeprefecturalgovernorsconcernedandcarriesoutprojectsaccordingtoprojectimplementationplansapprovedbytheMinisterssupervisingtheAgencyundertheWaterResourcesDevelopmentBasicPlans.SincetheactivitiesoftheAgencyhavediverseobjectivesandarecarriedoutinmanydifferentfields,fourministers,i.e.,theMinisterofLand,InfrastructureandTransport,theMinisterofHealth,LaborandWelfare,theMinisterofAgriculture,ForestryandFisheriesandtheMinisterofEconomy,TradeandIndustry,areresponsibleforsupervisingtheAgency.Source:WaterresourcesinJapan2003byMinistryofLand,InfrastructureandTransport(MLIT)国外水资源管理的经验借鉴:1、流域水资源管理模式上，目前世界各国大体分为三种模式:一是流域管理局，其性质为中央政府下属的权力机构，不仅负责流域内的水资源管理，而且对流域内与水资源相关的经济和社会发展拥有广泛的权力。如成立于30年代的美国田纳西流域管理局和澳大利亚于80年代兴起的“全流域管理”模式都是比较成功的按流域进行管理的例子;二是综合流域机构，即按水系建立流域机构以自然流域管理为基础的管理体制，这是目前世界上较为流行的一种模式。它的职权主要体现在调配水资源和控制水污染上。以欧洲一些国家为代表;三是按水的不同功能对水资源进行分部门管理的管理体制，以日本为代表。2、在管理范围上，美国田纳西流域管理局的职责包括了流域内水土资源开发，发展地区经济。法国的流域管理主要是流域水污染的控制。英国则以城市的供水和水污染的治理为主要任务。3、在管理机构的性质上，虽然各国都强调流域水资源管理机构是自治的机构，给予很大的自主权，但是，西班牙的流域机构是国家机关;美国田纳西流域管理局和英国的流域水资源管理机构是法律赋予很大行政管理权力的水企业，实行自负盈亏，需要向国家上交利润;法国的流域水资源管理机构带有财政金融机构的性质。4、在管理方法上，大部分流域水资源管理机构，国家都赋予其对流域内水资源和河道开发利用的行政管理权。在进行流域统一管理的同时，流域水资源管理机构都直接参加水工程的建设和管理。但是，法国的流域水资源管理机构，则是通过对地方和企业水工程的资助和有效的协调监督、服务来实现流域管理的，他们不经营、建设和管理水工程。5、在流域开发方式上，美国田纳西流域和法国罗纳河流域的开发是以水电开发为龙头，实现流域的滚动开发。英国的流域开发则是以城市供水和污水处理为中心的流域综合开发。（二）我国流域水资源管理的制度变迁河道总督我国现有七个流域水资源管理机构，即长江水利委员会（1945年建立）、黄河水利委员会、治淮委员会（1977恢复）、松辽水利委员会（1982年建立）、海河水利委员会（1979年建立）、珠江水利委员会（1979年建立）、太湖管理局（1984年建立）1988年在国务院机构体制改革中，国家决定新组建水利部（三）我国流域水资源管理机构的职能转变 由虚到实、由单一变为综合20世纪80年代以前，各流域机构的主要职能是负责流域的规划工作，职能单一，有的流域机构已经变成一个单纯的技术性办事机构1988年《水法》中对于流域水资源管理机构的法律地位与管理职权也没有任何规定。1997年颁布的《防洪法》中是涉及水的基本法律中第一次明确授予了流域水资源管理机构在防洪方面的管理职责。2001年国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》是国家第一次为一条河流（长江）的一个具体事情（采砂）所制定的法规，也是第一次强调和突出流域水资源管理机构（长委）执法地位和水行政管理职权的法规。2002年中编办批复流域水资源管理机构的“三定”方案（中央编办发【2002】39号）中更加明确地指出流域水资源管理机构代表水利部行使所在流域及授权区域内的水行政主管职权，为具有行政职能的事业单位。2002年新《水法》从法律上确定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，这是我国关于水管理的基本法中第一次明确了这种管理体制，也是迄今为止，对流域水资源管理机构的法律地位和职责权限规定得最为集中的一部法律。（四）我国流域水资源管理机构的现行权责法律授权和行政授权两方面1.流域性立法和执法。2.流域规划的编制和管理。3.统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）。4.流域水资源保护。5.流域防洪管理和防汛调度管理。6.对流域控制性水工程的建设管理。7.管理。负责对河道管理范围内建设项目的审查。8.水土保持管理。9.国有资产的运营和监督管理。（五）我国流域水资源管理体制的现实问题1.流域机构的作用与地位问题2.流域统一管理与行政区域管理结合的问题3.流域控制性水利工程的建设和管理问题4.公众的参与权与知情权有待进一步体现公众参与水资源的开发和管理原则流域水资源管理从一定意义上是对流域水资源这种公共资源的优化配置。在水资源的供给配置中，不仅要有效，而且要合理，要有助于实现流域水资源管理的总目标。广泛的合作和参与是公平决策的必要条件。联合国1977年召开的世界水会议通过马德普拉塔行动计划(MardelPlataActionPlan)中规定:“要由公众参加水资源的开发和管理机构，以及其工作的安排。为此应当:①由用水单位和公共大众，特别是妇女参与水资源项目的规划、执行和评定工作;②提高决策者和公众对水的重要性的认识;③与公众进行磋商;④应当在基层进行决策，以使决策者能更多地听取有关群众的意见。”“在公众充分参与的基础上设计、实施和评价经济效益高、社会效益好的项目和方案，包括由妇女、青年、原住民、当地社区参与水管理政策制定和决策。” 因此，在各功能性权力集中的同时，还要确立决策性权力的合作参与原则，从而做到决策公正、科学、合理。四、我国流域水资源管理的法制创新在社会主义市场经济和构建法治国家背景下，加强和改善流域水资源管理的根本措施之一就是加强立法工作，通过国家在社会不同需求和资源多种用途的实现之间寻求一条解决途径，在社会公益和个体私益之间找到一个合理的平衡。（一）旧《水法》在流域水资源管理体制内的弊端城建部门对部分城市地下水、城市污水集中处理设施建设的管理和指导，环境保护部门对城市污水排放行为和排放标准、水污染防治的管理，国土资源管理部门对地下水、矿泉水的开发和经营权的管理。（二）新《水法》在流域水资源管理体制上的创新首先，新《水法》在法律上确定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制;其次，结合最近国家批复流域水资源管理机构的“三定”方案，流域水资源管理机构在水行政管理中的法律地位和行政地位得以明确;其三，新《水法》对流域水资源管理机构的职责作了比较全面具体的规定。新《水法》中的流域水资源管理机构水资源规划（第14条“规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划”）水资源宏观配置（第45条“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水资源中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案”）水资源保护（第34条“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域水资源管理机构同意”）执法监督检查（第60条“县级以上人民政府水行政主管部门、流域水资源管理机构及其水政监督检查人员履行本法规定的监督检查职责时，有权采取下列措施……”）实施处罚（《水法》第七章）等（三）新《水法》在流域水资源管理体制中的缺憾1.流域水资源管理机构的协调职责不明确2.流域水资源管理机构与省级水政部门的法律地位不明3.流域水资源管理机构与地方政府水行政主管部门的职权分工不清4.对“相关利益者”缺乏关注五、体制与法制的创新——《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》珠江由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河四个水系组成，分布于中国的云南、贵州、广西、广东、湖南、江西六个省（自治区）及越南社会主义共和国的东北部。珠江的主流是西江，发源于云南省境内的马雄山，在广东省珠海市的磨刀门注入南海，全长2214km。全流域面积45.37万km，其中中国境内面积44.21万km。中国珠江流域内水资源综合规划、协调开发、统一调度的专职机构，属水利部的派出机构，驻地广东省广州市。1937年成立珠江水利局,为珠江流域性机构,1938年广州沦陷前内迁。抗日战争胜利后，珠江水利局迁回广州，并于1947年改称珠江水利工程总局，1953年撤销。1956年水利部成立广州水利勘测设计院和珠江流域规划办公室，为直属水利部的珠江流域性机构，1958年撤销。1979年成立水利部珠江水利委员会。《条例》的必要性1.部分区域水资源供需矛盾突出。据统计，2007年全省供水总量462.5亿m3(不包括对香港、澳门供水7.9亿m3)，比上年增加3.1亿m3。2.水污染问题还未得到有效遏制。2007年全年共监测评价江河河长7051km，其中水质为 Ⅰ～III类（优于III类，下同）河长5297km，占总评价河长的75.1%，较上年下降1.4%；IV～劣V类（劣于III类，下同）河长1754km，占总评价河长的24.9%，较上年上升1.4%。2007年全省共监测评价259个水功能区，其中达标85个，达标率为32.8%。其中河流水功能区达标率36.4%，以监测河长计算，达标率38.4%。全省共监测评价水库（湖泊）水功能区50个，其中达标9个，未达标水功能区41个。中营养化水库43个，占监测评价总数的86%；富营养化水库7个。珠江八大口门水域的水质均为V类甚至劣V类，污染指标基本为粪大肠菌群。3.省界断面水质问题日渐突出。2007年全省共监测评价41个城市饮用水源地，其中水质达标为21个，合格率51.2%。河源、惠州、云浮、肇庆、韶关、清远、梅州、潮州、汕头、汕尾、湛江、茂名、阳江、江门等地市水源地水质尚好；东莞、中山、佛山、揭阳、广州南部等地市水源地由于粪大肠菌群劣于Ⅲ类致使水源不达标。近年来，从邻省流入我省的江河水质总体上呈逐年下降的趋势，突发性水污染事件有增无减，跨省污染问题已成为我省水环境的突出问题。在东江上游，由于养殖污水及生活污水的排入，使得赣粤省界水质严重恶化，寻邬水水质为Ⅳ类，定南水水质为劣Ⅴ类，并使枫树坝水库水质也明显下降。由于上游广大地区入河排污量的不断加大，西江来水水质保护潜在压力增大。北江支流武江上游由于湖南郴州境内的采矿业、冶炼业，使得武江经常遭受重金属砷、镉、汞、铅等污染，严重威胁我省乐昌、韶关等市的饮水安全。韩（梅）江的支流松源河、石窟河受到上游福建养殖业污水污染，多宝水库和长潭水库的水质严重恶化。九洲江在桂粤省界处的许多时段为劣Ⅴ类，主要污染物为氨氮。4.西江、东江、北江以及韩江是我省的重要江河，它们的流域面积达13万平方公里，占全省水流域面积73%；年均水资源总量1320亿立方米，占全省水资源总量的72%；流域常住人口2006年为6330万人，占全省常住人口的68%。制定这四条重要江河流域管理专项法规，有利于管好这些重要江河。省委、省政府对我省重要江河流域管理工作非常重视，2001年成立了韩江流域管理局，2006年、2007年又分别成立了东江、西江、北江三个流域管理局，2006年8月省编办同意成立了广东省流域管理委员会（2008年3月26日挂牌），负责全省各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。通过地方立法引入国家的重要江河流域管理制度，推进我省重要江河流域实行流域管理体制，进一步加强我省重要江河的保护和管理是必要的。成功经验　上世纪九十年代以来，黄河进入了连续枯水期，干支流来水量持续走低，黄河多次出现断流，其中1997年断流时间长达226天，断流河段达到704公里，沿黄濮阳、济南、德州、东营、青岛等大中城市用水告急，2500个村庄、130万人吃水严重困难，引起了国内外的广泛关注。为缓解黄河下游频繁的断流，优化配置黄河水资源，1999年国家授权黄河水利委员会负责全河水量统一调度。自1999年国家授权黄河水利委员会对黄河水资源实行统一管理与调度以来，通过科学调度，精心配置有限的水资源，黄河在天然来水量持续偏枯的情况下，已经连续9年实现了不断流。黄河水利委员会首次实施了中国水利史上第一个旱情紧急调水预案，建立水量调度突发事件快速反应机制，强化实时调度和精细调度，并探索出了国家统一分配水量、流量断面控制、省区负责用水配水、重要取水口和骨干水库统一调度的水资源管理的新模式，使有限的水资源在时空分布上得到了调整，实现了黄河在天然来水量持续偏枯的情况下，连续四年不断流。 通过实施黄河水量统一调度，不但保证了豫鲁两省城乡居民生活用水，还实施了引黄济津、引黄济青等远距离调水，为黄河流域50多座大中城市和国家大型工业基地包头钢铁公司、中原油田和胜利油田的生产提供了水源保证，同时，还与主要水利枢纽管理单位充分协商，相互沟通，尽最大可能兼顾了枢纽的发电效益。在水资源供需矛盾异常突出的情况下，黄河水量调度尽量考虑农作物需水规律，在作物生长的关键季节，通过水库集中下泄、轮灌等措施，保证了农作物关键期用水，提高了农业用水效率。黄河的不断流也使黄河三角洲地区生态系统得到明显改善，断绝十年之久的黄河刀鱼在河口地区重新洄游，多年不见的鸟类也重新出现，并由187种增加到269种。同时，黄河水持续入海，对黄河三角洲地区防止海水入侵，减少河道淤积，保证防洪安全也起到了重要作用。“黄河水量统一调度”制度我国第一部地方性流域水资源管理法规修订通过2005年3月25日，新疆维吾尔自治区十届人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》（以下简称《条例》），并将于2005年5月1日施行。原《条例》是1997年经自治区九届人大常委会审议通过，这是我国第一部地方性流域水资源管理法规。此次修订通过的新《条例》在流域水资源管理体制方面取得了重大突破，新《条例》规定：“流域内水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，并明确规定“行政区域管理应当服从流域管理”。这对进一步完善和加强流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，加强流域水资源的统一管理，实现塔里木河流域有限水资源的可持续利用，促进经济社会与生态环境的可持续协调发展，都具有十分重要的现实意义。禽鸟重返塔里木河《条例》的合法性1989年20年前的环保法没有、1991年近20年的水土保持法也没有新水污染保护法有3条2008年6月1日实施，此前的1984年和1996年的水污染防治法都没有对流域管理机构界定。但是有流域水资源保护机构新水法有20条2002年10月1日实施防洪法有8条第一部1998年1月1日实施所以，新水法是主要立法依据《条例》立法过程《广东省韩江流域水资源管理条例》（送审稿）系2007年省人大立法计划的新制定项目。省法制办按照程序向省人大法委请示，要求把《广东省韩江流域水资源管理条例》调整为《广东省江河流域水资源管理条例》。省人大法委表示同意，省水利厅对此也表示赞同。随后，省法制办会同省水利厅重新起草了《广东省江河流域水资源管理条例》（征求意见稿）。2007年8月省政府常务会议讨论通过，送广东省人民代表大会常务委员会审议。省十届人大常委会第三十五次会议对省人民政府提请审议的《广东省江河流域水资源管理条例（草案）》进行了第一次审议。修改后成为，《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例（草案修改稿）》2008年7月29日《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》已由广东省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年9月26日通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。《流域水资源条例》启动较早，从2003年就开始了相关工作， 2007年11月省人大常委会进行第一次审议，2008年7月30日省人大常委会进行第二次审议。在前两次审议中，有的委员提出我省已经有《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和《广东省水资源管理条例》两部水资源管理的地方性法规，再专门制订流域水资源管理条例，内容容易重复，建议考虑与现行法规合并处理，制定一步统一的水资源管理法规；有的委员也提出，《流域水资源条例》主要是为了授权四个流域管理局相应的行政管理职能，存在部门利益的考虑，没有必要。因此，在省人大常委会第二次审议后，条例能否单独立法、继续推进，面临的形势仍然很严峻。由于进行水资源流域管理的立法还具有探索性，我们注意把握如下三点：一是要留有余地，以便不断总结完善；二是不要求大而全，对水法律、法规以及港口、航道、渔业、环保等法律、法规已规定的事项，不再重复；三是要有针对性，主要对流域水资源管理的范围、需要实施流域管理的事项、流域管理机构的职责等作出规定。流域流域管理机构首先要明确本流域水系及自己的管辖范围，即明确自己的“地盘”。水系和管辖范围是两个不同的概念。水系是自然形成的，属地理学概念；而管辖范围要通过一定的程序规定，属管理学概念。划分水系是明确管辖范围的前提和基础。按水系划分流域管辖范围既要遵循流域水资源自然规律，又要结合实际情况，还要符合法定程序。《防洪法》第二十一条规定“河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则”。《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第六条规定“本省行政区域内的河道按水系实行统一管理和分级管理”。即河道按水系实行流域管理和区域管理。韩江流域是相对独立，其水系比较明确。东江、北江及西江流域干流及支流的水系也是比较明了的，但在三角洲地区网河交错，各流域水系贯通，该区域经济最为发达，水事活动较多而且相互影响，波及的范围较大，绝然地划分流域水系比较复杂，为有利于流域水资源管理规划和管理，可以按照主要排洪通道因繁就简地划分。这是划分三角洲水系流域归属的基本原则。其中涉及一些复杂的水文因素和管理方面因素，有待今后进一步研究和具体明确。流域管理机构的管辖范围主要是干流河段、三角洲河段及河口区。支流河段由区域管理。在支流河段的有些水事活动，也属流域管理机构管辖，但属于事权（职能）划分的范畴。东江、北江及西江属于法律意义上的珠江流域水系，是“国家确定的重要江河”，其管理范围按照《防洪法》第二十一条规定的程序划定。在此基础上，省人民政府可以界定流域管理机构的管辖范围。流域管理机构根据《水法》的规定及我省流域水资源管理的实际情况，《广东省水资源管理条例》第四条规定“本省设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使由法律、法规和省人民政府水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”因此，我省流域管理机构是实施水资源管理的行政主体。水资源管理是典型的行政职能，包括行政许可、行政征收及行政处罚等，按照依法行政的“职权法定”原则，其管理主体必须由法律法规授权。除行政机关外，经法律法规授权，具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政管理职能。《广东省水资源管理条例》具有“法规”的效力。经省水行政主管部门授权后，我省流域管理机构可以自己的名义独立实施授权范围内水资源管理和监督，其法律地位是明确的，但其单位的性质不变，仍然是事业单位，不能由此而认为是一级水行政主管部门或行政机关。水资源管理之外的水行政管理事项，流域管理机构暂不能以自己的名义独立实施，主要是协助省水行政主管部门做些辅助性工作。流域管理与行政区域管理相结合第四条框架式的划分省人民政府水行政主管部门负责流域水资源的统一管理和监督工作。东江、西江、北江、韩江流域管理机构：法定职责授权职责管理和监督权相关市县人民政府水行政主管部门，仍然按照法定职责运行，本行政区域内，管理和监督权其他有关管理部门，协同工作 珠江水利委员会市县人民政府水行政主管部门流域管理机构广东省流域管理委员会省水行政主管部门流域管理机构流域水资源管理机构的职权1.流域水资源规划编制权（共享）（第六条）流域内的区域规划应当服从流域规划流域管理机构权力大于地方水利行政部门的权力两套程序（1）流域综合规划由流域管理机构+相关地级以上市人民政府水行政主管部门编制→经省人民政府水行政主管部门审核→并征求省有关部门和相关地级以上市人民政府意见后，→报省人民政府批准，并依法报国务院水行政主管部门备案。（2）流域专业规划由流域管理机构组织编制→经省人民政府水行政主管部门审核→并征求同级有关部门和相关地级以上市人民政府意见后，→报省人民政府批准。2.特别事项（水利工程）审查权和处罚权（专有）第十一条水利工程批准方面的特殊前置程序和职权第二十六条处罚权3.流域水量分配方案实施权（部分专有）第十三条，第三款但只涉及两项：1.涉及地级以上市水量分配；2.向流域外调水的水量分配。流域水量分配方案制订权（没有）（1）制定程序由省人民政府水行政主管部门+会同相关地级以上市人民政府制订→并征求省人民政府有关部门意见后，→报省人民政府批准。（2）调整程序由省人民政府水行政主管部门+会同相关地级以上市人民政府组织调查、论证，根据流域水资源状况和用水需求变化提出修订方案，→并征求省人民政府有关部门意见后，→报省人民政府批准。4.制订流域年度水量调度计划权（共享）第十四条流域管理机构+会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门制订流域年度水量调度计划，→报省人民政府水行政主管部门批准。5.受理计划外水量调度申请权（专有）第十五条最终还是省水利厅批准 6.应急调度权（可独立行使）条件：严重干旱、河流重要控制断面流量小于最小下泄流量、水库运行故障、重大水污染事故第25条第2款，直接责任人承担行政处分，乃至刑事责任。7.流域水量调度预案制定权和实施权（共享）第十七条预案专指旱情紧急情况的流域水量调度预案制定程序是由流域管理机构+会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门制订，→经省人民政府水行政主管部门审查后，→报省人民政府批准。实施程序是流域管理机构应当+会同相关市、县人民政府水行政主管部门报告制度1.互相日报告制度：流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门应当每日互相通报取水退水及水库蓄泄水情况。2.上级报告制度：并同时向省人民政府水行政主管部门报告。8.水利措施权（可独立行使）第十八条但问题是多方主体都有这个权力，流域管理机构、相关地方人民政府及其水行政主管部门和水库等工程管理单位。9.监督处罚权（可独立行使）第十九条第二款处罚形式：责令限期改正（但没有具体期限是多少范围，不像罚款那么具体），罚款谁先使用这个权力，谁就有权进行处罚。10.流域水功能区划监督实施权（专有）流域水功能区划拟定权（没有）流域水功能区划拟定权省人民政府水行政主管部门+会同省人民政府环境保护行政主管部门和有关部门、有关地方人民政府拟定，流域水功能区划批准发布权报省人民政府批准后向社会公布流域水功能区划监督实施权由流域管理机构独立享有。11.纳污能力核定权（可独立行使）第二十二条流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门基于功能区水质的要求和水体的自然净化能力核定四流域的纳污能力并向环境保护行政主管部门提出限制排污总量的意见。12.水功能区的水质监测权（可独立行使）流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门水质状况进行监测应当及时报告流域内有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。否则承担不作为责任。第25条第4款13.干流排污许可前置权（专有）和处罚权（专有）第二十三条第一款行政许可前置权（排污许可，但并没有最终审批权）这个同意权非常重要，可以处罚，第二十八条，并采取强制措施（这是唯一一个规定了行政强制措施的条文。至于行政处罚是不少。）处罚形式：责令限期拆除，罚款（数额非常巨大）。 强制措施：强制拆除第二十三条第二款支流范围内应当经流域内有关市、县人民政府水行政主管部门（流域管理机构无权前置）同意，并由有管辖权的环境保护行政主管部门亮点之处1.环境影响评价机制。（第九条）2.分水方案的原则。（第十二条）3.责任和义务的规定。不作为承担法律责任（第十九、二十一、二十二条）；明确水环境保护义务（第二十条）4.流域水资源保护专章。（第四章）5.信息公开制度（第二十四条）6.法律责任专章。（第五章）东江“分水”正式进入实施阶段，广东省水利厅昨日公布《广东省东江流域水资源分配方案》（下称分水方案）部分细节，其中惠州以正常来水年25.33亿立方米的分配水量位居东江供水各市首位，广州的分配水量为13.62亿立方米，位列八个分水行政区域第五。水量控制：分正常和特枯两种来水年水质控制：7个控制断面要达Ⅱ类水质东江流域水资源分配方案确定，将是国内水权改革的一次重要的突破。虽然这条全长523公里的东江在全国水系中寂寂无名，但由于它是香港、深圳、东莞等全国著名城市群的主要水源，而且将来也极可能向本区域另一大都会广州供水，因而其水权分配方案格外引人注目。由于它全流域基本都处于粤省境内，属粤省基本可操作的水权改革项目，因而才成为广东水权改革的突破口。在国家“十五”规划中，第一次明确了公共资源在国家宏观调控下，应充分发挥市场配置资源的基础性作用。同时，国家水利部也提出了“水权”、“水市场”等概念，这为水资源的市场化配置提供了依据。“我们建议省里以COD排污权交易作为流域生态补偿机制的重点突破口，完善建立流域水权交易政策，具体可以包括交易量的确定、交易模式、交易组织和管理、交易效果评估等内容。”温文斐说，而前述东江流域水权分配方案，将为水权交易提供一个前提，各市在需求的缺口和富余之间，才有交易的可能性。《广东省江河流域水资源管理条例》（征求意见稿）第三条流域水资源管理应当遵循下列原则：（一）实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；（二）首先满足流域内城乡居民生活用水，兼顾农业、渔业、工业、生态环境用水以及航运等需要，统筹流域外的调水和用水需求，实行统一分配和调度；（三）实行用水总量控制和定额管理相结合的制度，坚持计划用水、节约用水；（四）维持江河合理流量和水库、地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力；（五）兼顾上下游、左右岸利益，充分发挥水资源综合效益。遗憾之处一、公众参与机制缺乏二、知情权忽视三、信息公开制度有限四、水人权不足 联合国经济及社会理事会之经济社会及文化权利委员会于2002年11月26日在第29届会议上通过了《第15号一般性意见：水权(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第11和第12条)》，将水人权视为实施《经济、社会及文化权利国际公约》的一个实质性问题，并通过解释而将水人权明确宣告为一项基本人权。《第15号一般性意见》宣告：“水人权赋予人人能为个人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取、价格上负担得起的水的权利”。联合国大会于2003年9月23日通过第58/217决议，将2005-2015年定为“生命之水——国际行动十年”。在我国政府相继于1997年10月和1998年10月签署《经社文权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，特别是全国人大常委会于2001年2月批准《经社文权利公约》后，我国更加注重从法律形式上承认和规范人权。其中特别值得一提的是，全国人大2004年3月14日通过的《宪法修正案（2004年）》，其第24条使得我国《宪法》中第一次有了“国家尊重和保障人权”的明确规定。关于水人权，我国法律和政策中存在有关水人权内容的规定。在《水法（2002年修订）》中，有关水人权的内容主要有以下四个方面：（1）生活用水与生产经营用水和生态环境用水一起被规定为合法用水（第4条），而且居民生活用水在水资源开发利用中应当首先得到满足（第21条）；（2）取水许可制度和水资源有偿使用制度不适用于为家庭生活而直接从江河、湖泊或者地下取用少量水（第48条）；（3）积极采取措施来改善城乡居民的饮用水条件是各级人民政府的职责（第54条）；（4）国家建立饮用水水源保护区制度，省级人民政府应当划定饮用水水源保护区，防止水源枯竭和水体污染，处罚有关违法行为，保证城乡居民饮用水安全（第33、34和67条）。意义正如同广东省水利厅黄柏青厅长所讲的，《条例》首次以地方性法规的形式，对流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制进行了明确和规定，明确了流域水资源管理工作的主要内容，填补了广东省流域水资源管理制度的空白，完善了广东水法规体系，标志着广东流域水资源管理纳入法制化轨道。笔者也认为，《条例》是流域水资源管理体制和法制共同创新的充分体现，将成为我国流域水资源管理未来改革的重要参考和法规典范。同时，笔者希望通过本文，能够引起环境法律、政策制度对流域水资源管理体制、水资源可持续利用与保护的重视，充分发挥资源优势，为水资源问题的解决提供良好的制度环境和法治环境。结束语零丁洋里叹零丁水是生命上善若水谢谢！“水是生命”。上善若水我们必须清醒认识到，水危机很可能会比粮食机或石油危机更早到来。过零丁洋　年代：宋　作者：文天祥　辛苦遭逢起一经，干戈寥落四周星。山河破碎风飘絮，身世浮沉雨打萍。惶恐滩头说惶恐，零丁洋里叹零丁。人生自古谁无死， 留取丹心照汗青。零丁洋：在今广东中山南的珠江口。文天祥于宋末帝赵昺祥兴元年（1278）十二月被元军所俘，囚于零丁洋的战船中，次年正月，元军都元帅张弘范攻打崖山，逼迫文天祥招降坚守崖山的宋军统帅张世杰。于是，文天祥写了这首诗。On26November2002inGenevatheCommitteeofEconomic,SocialandCulturalRightsadoptedageneralcomment[no.15]ontherighttowater,inwhichitstressedthatwaterisalimitednaturalresourceandfundamentalpublicassetforlifeandhealth.Thehumanrighttowaterisindispensableforlivingadignifiedlife,itcontinues,andaddsthatthisrightisaprerequisiteforguaranteeingotherhumanrights,pointingoutthatmorethanonebillionpeopledonothaveaccesstoabasicwatersupplyandthatseveralbillionsofpeopledonothaveaccesstoadequatesanitation.Twoprioritiesformakingaccesstowaterandsanitationaneffectiveright:-identifythedutiesoftheresponsiblelocalauthority,-practicesolidarityincostsharingsothatpricesareaffordablebyeveryone.Implementationofthiseffectiverightdependson:Localauthoritiesthatorganisetheservicefulfillingtheirdutiestowardsplayersandcitizens-users,throughlegalrules,contractsandothercommitmentstowhichtheysubscribe.Consultationandparticipationofusersindecisionmaking.Solutionsbasedonsolidarityforsharingcostsamongsteveryonethroughpoolingofmeans,fairpricingandsolidaritycharges,Localinitiatives,especiallytheparticipationofthelocalprivatesectorinprovidingalevelofservicecorrespondingtouserdemand.履行的义务要求国家采取下列必要措施，以充分实现水权。一是立法、战略和政策。它包括：（1）制定法律，充分承认水人权；[4](Para.26、46)（2）制定实现水人权的全面和综合性国家战略、政策、方案和行动计划；[4](Para.26、28、46-51)（3）通过采取采用各种适当的低成本技能和技术，采取合理的定价政策（如免费或低水价）和收入补贴的方法，确保人人用得起水；[4](Para.26-7)（4）“推广改进的和可持续的取水手段，特别是在农村和城市贫困地区”；[4](Para.26)（5）确保人人（尤其是妇女和儿童）享有适当的卫生设施，特别是在农村和城市贫困地区；[4](Para.29)（6）有效地监督水人权的落实。[4](Para.52)二是指标和基准。它主要包括：（1）国家应当在其水战略和水行动计划提出水权指标，用于在国家和国际一级监督其履行《经社文权利公约》第11条第1款和第12条义务的情况；“水权指标应该包含享有水权的不同内容(如足够、安全、可接受性、水价可承受程度和取水距离等)，并按违禁歧视理由分列各个项目和覆盖缔约国管辖内或其控制下的所有个人”。[4](Para.53)（2）在提出水权指标后，国家可以制订每项指标的国家基准。[4](Para.54) 三是补救办法和责任制度。（1）在水人权遭到剥夺时，任何个人或群体都有权在国家和国际一级寻求有效司法或其他补救办法。[4](Para.55)（2）在国家或任何第三方采取任何干预水人权的行动之前，有关当局必须确保这些行动是法律允许的、符合《经社文权利公约》规定的，并且，“(a)有机会与受影响者进行真正的协商；(b)及时，充分地披露要采取措施的内容；(c)合理地通报有关行动；(d)允许受影响者诉诸法律和寻求补救办法；(e)提供获得法律补救所需要的法律援助。如果是因用水人无力支付水费而采取上述行动的，则必须考虑其支付能力。在任何情况下，都不应剥夺个人享受最低必要水量的权利。”[4](Para.56)（3）国家应当鼓励法律工作者在履行职责时更多地关注侵犯水人权的行为。[4](Para.58)（4）国家“应尊重、保护、推动和促进人权倡导者和民间团体其他成员的工作，以协助弱势或边缘化群体实现水权”。[4](Para.59)各个流域管理局原则是划江而治，平行管理，互不影响，但未来的水权改革和水利引调将会产生经营收益问题，暂未规定。与省水利厅，是直属机构，上下级关系，多个方面需要省厅批准。如流域综合规划、流域专业规划、流域水量分配方案、流域年度水量调度计划、计划外使用水量调度批准、旱情紧急情况的流域水量调度预案审核、应急调度、水功能区划。广东省流域管理委员会，旨在进一步加强全省水资源的统一管理，更好地协调流域管理与区域管理的关系，加强河流生态环境保护。所以，此次立法并没有规定，而是只规定四江管理局，因而只能根据省编办职能确定关系。而且立法中并没有涉及到与其关系的规定，所以只是协调机构。并于2006年8月同意成立广东省流域管理委员会，作为议事协调机构，负责全省各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。委员会下按流域分设若干工作小组，对涉及单个流域的事项，由小组召开会议。委员会主任由省政府分管领导担任，成员包括省府办公厅、省水利厅、发放委、财政厅、环保局、国土资源厅等有关单位代表，委员会的日常工作由省水利厅承担。珠江水利委员会是水利部的派出机构，委员会的主要任务是：①编制和修订珠江流域水资源综合开发利用规划；②负责流域内主要江河防汛和水资源分配调度；③承担流域内重点工程的设计、施工管理和控制运用；④负责水质监测工作，对水污染防治进行监督管理;⑤代水利部管理流域内中央直属水利建设项目,并代部审批或审查地方水利规划和工程设计。第六条本省的东江、西江、北江、韩江流域综合规划应当服从相关江河流域的国家综合规划。所以，流域管理机构要服从珠江水委的综合规划。第十一条建设水工程，应当符合相关流域的综合规划，其工程可行性研究报告按照国家和省的有关规定报请批准。水利工程也要服从珠江水委第十三条流域水量分配方案所以，东江之所以先行分水方案，是主要流域在广东，而紧接着的韩江分水方案，就要等珠江水委的规划后进行。与省水利厅是上下级关系，流域管理局是派出机构，但2000年的省政府的《广东省水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定》并没有提到与流域管理局的关系，韩江局是2001年最早建立的，2007年12月28日西江流域管理局建立，都是广东省水利厅的派出机构，主要负责流域的防洪安全、水资源配置、协调流域水行政执法等任务。所以，根据条例的法定职责，再就是省厅的授权职责。与市县行政区划的水利部门关系是最主要解决的。也反映了行政机关与事业单位的关系。流域局是事业单位无论是称谓，还是性质，“事业单位” 都是中国特有的产物。事业单位所涉极广。截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人。“事业单位”形成于计划经济时期，在1998年颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例》中，它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”。专家们也就据此而将其译为“PublicServiceUnit”（公共服务机构）。事实上，“公共服务机构”这个概念还不能容纳现在所有的事业单位，只是代表了设立的初衷。从实际运行看，事业单位大致有行政执法类、公共服务类、生产经营类。如果按照公共服务的定位看，从事行政执法和经营服务俱是“站错了队”。事业单位与党政机关、国有企业的实际边界并不如法规上说的那么明确。“政事不分”、“事企不分”带来的管理混乱屡遭诟病。一位学者比喻说，一些政府附属的事业单位就是“二政府”，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。而另一些事业单位实际已成为以盈利为目的的机构，与“社会公益”的目的渐行渐远。过去事业单位改革的方向，是越来越不像政府机关、越来越像企业，也就是所谓“推向市场”。由于事业单位的事权在各级政府，在各种形式的“包干责任制”下，政府往往只按事先确定的数额给予定额拨款（以“人头费”为主），事业单位的节余或赤字全由自己解决。2006年年中，中编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）中提出，根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。这一分类与浙江、深圳等地的实际做法差不多。分类只是第一步，接下来便是以此定去留，承担行政职能的回归行政序列，从事生产经营活动的转为企业。而剩下的事业单位则只有一种：即从事公益服务。所以，流域管理机构独立编制、全额财政、公益目的，要行使行政权力，理应是执法类，应当回归行政机关，从而与地方区划水行政机关行政权力对接，否则事业单位与行政机关对接，无法实现。这是下一步改革的内容。有人说一部中国文明史也是一部中国人治水史。治国先治水，有土才有邦。大禹、李冰、王景等治水英雄的背后闪耀的是中国人治水理念的光辉。各个流域管理局原则是划江而治，平行管理，互不影响，但未来的水权改革和水利引调将会产生经营收益问题，暂未规定。与省水利厅，是直属机构，上下级关系，多个方面需要省厅批准。如流域综合规划、流域专业规划、流域水量分配方案、流域年度水量调度计划、计划外使用水量调度批准、旱情紧急情况的流域水量调度预案审核、应急调度、水功能区划。广东省流域管理委员会，旨在进一步加强全省水资源的统一管理，更好地协调流域管理与区域管理的关系，加强河流生态环境保护。所以，此次立法并没有规定，而是只规定四江管理局，因而只能根据省编办职能确定关系。而且立法中并没有涉及到与其关系的规定，所以只是协调机构。并于2006年8月同意成立广东省流域管理委员会，作为议事协调机构，负责全省各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。委员会下按流域分设若干工作小组，对涉及单个流域的事项，由小组召开会议。委员会主任由省政府分管领导担任，成员包括省府办公厅、省水利厅、发放委、财政厅、环保局、国土资源厅等有关单位代表，委员会的日常工作由省水利厅承担。 珠江水利委员会是水利部的派出机构，委员会的主要任务是：①编制和修订珠江流域水资源综合开发利用规划；②负责流域内主要江河防汛和水资源分配调度；③承担流域内重点工程的设计、施工管理和控制运用；④负责水质监测工作，对水污染防治进行监督管理;⑤代水利部管理流域内中央直属水利建设项目,并代部审批或审查地方水利规划和工程设计。第六条本省的东江、西江、北江、韩江流域综合规划应当服从相关江河流域的国家综合规划。所以，流域管理机构要服从珠江水委的综合规划。第十一条建设水工程，应当符合相关流域的综合规划，其工程可行性研究报告按照国家和省的有关规定报请批准。水利工程也要服从珠江水委第十三条流域水量分配方案所以，东江之所以先行分水方案，是主要流域在广东，而紧接着的韩江分水方案，就要等珠江水委的规划后进行。与省水利厅是上下级关系，流域管理局是派出机构，但2000年的省政府的《广东省水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定》并没有提到与流域管理局的关系，韩江局是2001年最早建立的，2007年12月28日西江流域管理局建立，都是广东省水利厅的派出机构，主要负责流域的防洪安全、水资源配置、协调流域水行政执法等任务。所以，根据条例的法定职责，再就是省厅的授权职责。与市县行政区划的水利部门关系是最主要解决的。也反映了行政机关与事业单位的关系。流域局是事业单位无论是称谓，还是性质，“事业单位”都是中国特有的产物。事业单位所涉极广。截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人。“事业单位”形成于计划经济时期，在1998年颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例》中，它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”。专家们也就据此而将其译为“PublicServiceUnit”（公共服务机构）。事实上，“公共服务机构”这个概念还不能容纳现在所有的事业单位，只是代表了设立的初衷。从实际运行看，事业单位大致有行政执法类、公共服务类、生产经营类。如果按照公共服务的定位看，从事行政执法和经营服务俱是“站错了队”。事业单位与党政机关、国有企业的实际边界并不如法规上说的那么明确。“政事不分”、“事企不分”带来的管理混乱屡遭诟病。一位学者比喻说，一些政府附属的事业单位就是“二政府”，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。而另一些事业单位实际已成为以盈利为目的的机构，与“社会公益”的目的渐行渐远。过去事业单位改革的方向，是越来越不像政府机关、越来越像企业，也就是所谓“推向市场”。由于事业单位的事权在各级政府，在各种形式的“包干责任制”下，政府往往只按事先确定的数额给予定额拨款（以“人头费”为主），事业单位的节余或赤字全由自己解决。2006年年中，中编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）中提出，根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。这一分类与浙江、深圳等地的实际做法差不多。分类只是第一步，接下来便是以此定去留，承担行政职能的回归行政序列，从事生产经营活动的转为企业。而剩下的事业单位则只有一种：即从事公益服务。 所以，流域管理机构独立编制、全额财政、公益目的，要行使行政权力，理应是执法类，应当回归行政机关，从而与地方区划水行政机关行政权力对接，否则事业单位与行政机关对接，无法实现。这是下一步改革的内容。'