京冀地区水资源补偿制度、实践和理论探究

'京冀地区水资源补偿制度、实践和理论探究　　摘要：基于福利经济学视角，以京冀地区为例提出了通过在水源区与受水区之间实施水资源补偿政策，解决“水稀缺”与“经济贫困”并存悖论的基本观点。在制度层面，通过对现行法律、法规的梳理，发现现有法律制度阻碍了水资源补偿政策的实施与地区福利帕累托改进的实现。在实践层面，通过对“退稻还旱”工程的个案分析，肯定了通过水资源补偿达成京冀地区福利帕累托改进的可行性。在理论层面，通过模型推演，严格证明了水资源补偿能够实现京冀地区福利状态由卡尔多-希克斯效率到帕累托改进的自然转换。关键词：水资源补偿；卡尔多-希克斯效率；帕累托改进；京冀地区；退稻还旱；实施；法律制度；有益尝试中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1007-2101（2014）02-0110-05一、问题提出：关于“水稀缺”与“经济贫困”并存悖论的思考11 我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源占有量仅为世界水平的1/4。水资源作为一种稀缺性资源，在我国地区间分布是不均匀的。从社会效益和经济发展的角度考虑，需要把水资源从相对充裕的地区调往水资源相对短缺的地区，满足人们生产、生活和农业用水的需求。根据微观经济学的基本理论，资源稀缺性影响着资源价格水平，进而影响着资源所有者的收益，三者之间存在正相关关系。但在我国部分水源地区却存在“水稀缺”与“经济贫困”并存悖论，即在水资源稀缺的条件下水源地经济反而远落后于用水地经济的现象。11 以京冀地区为例，北京市和河北省都是水资源极度匮乏的地区，北京市人均水资源占有量在全国排名第30位，河北省人均水资源占有量在全国排名第27位，但河北省相对于北京市，承担着保障首都用水安全的政治任务。河北省在自身水资源严重短缺的情况下，每年都要向北京市供水，平水年河北省调入官厅水库的水量为3亿立方米，潮白河调入北京的水量为6亿立方米，除了常规供水以外，河北省岗南、黄壁庄、王快、安格庄四座大型水库还可以向北京市应急调水，截至2013年7月累计应急调水超过14亿立方米。河北省利用自身稀缺的水资源保障了北京市的用水安全，但它的经济并没有因此而得到发展，出现了水稀缺”与“经济贫困”并存的悖论。例如，张家口赤城县是北京市重要的水源地，从2004年开始，赤城县云州水库为北京市集中供水，到2013年共计13次，累计供水超过2亿立方米。素有“京城一杯水，半杯源赤城”的说法。为了确保北京首都的饮水安全，最大限度地向北京增加供水量，从2006年开始在赤城县实施“退稻还旱”工程，全县3.2万亩水稻全部改种旱田，年节水2000多万立方米，这些省出来的水，都流向了北京。赤城县为保障北京市的用水安全，发挥了重要的作用，但该县却是国家级贫困县，无论是经济总量还是人均生活水平，与北京市所辖各区县差距甚远。11 “水稀缺”与“经济贫困”并存悖论产生的根本原因在于水资源补偿政策的缺失。水资源补偿是某地区由于使用另一地区的水资源而向该地区支付的代价。在诸多研究视角中，首先需要解决的问题是水资源补偿政策将如何影响地区间的福利状态。本文采用的衡量标准为卡尔多—希克斯效率与帕累托最优标准。卡尔多—希克斯效率认为，如果某项政策使得社会福利增加，此政策就是有效的，可以实施。也就是为了使社会总收益增加，可以减少部分人的福利。而帕累托最优标准体现的是完全的公平和效率，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法，它认为某项政策的实施在不损害任何一方利益的前提下，就会使得其他主体福利增加。现实经济中，我国经济在实现高速增长的同时，地区间经济发展水平差距呈现扩大趋势。其部分原因在于历史上所推行的经济政策实质上更多倾向于对卡尔多—希克斯效率的追求。在特定时期内，卡尔多—希克斯效率也许是必须的，但随着经济改革的深入及社会矛盾的积累，客观需要社会福利水平由卡尔多—希克斯效率向帕累托改进直至最优过渡，即使后者在现实生活中更难于实现。本文在对现有水资源相关法律制度进行梳理和分析基础上，通过京冀地区“退稻还旱”的个案分析和一般性的模型推演，从实践和理论两个层面论证了水资源补偿政策有助于京冀地区福利状态从卡尔多—希克斯效率到帕累托改进的转换，进而有效破解“水稀缺”与“经济贫困”并存悖论，并为政策实施的合理性提供经济学解释。二、水资源补偿制度缺失：从卡尔多—希克斯效率到帕累托改进的障碍制度是社会的游戏规则，是为规范主体间的相互关系而人为设定的行为准则。制度安排的差异性将导致社会福利状态的差异性。制度由正式规则和非正式规则构成。其中，正式规则主要包括政府、国家或统治者按照特定目的和程序有意识地创造一系列契约、法律和法规。我国现行的与水资源相关的管理制度主要有《中华人民共和国水法》《水资源费征收使用管理办法》《取水许可与水资源费征收管理条例》和《水量分配暂行办法》等。11 经研究发现，这些现行法律法规对于水资源用益权归属、分配及管理权限做出了详尽、细致的制度安排。例如，《水量分配暂行办法》明确了水资源分配的基本原则与实现途径；《取水许可与水资源费征收管理条例》对未制定水量分配方案的取水行为做出了规定；《水资源费征收使用管理办法》对跨省调水的水资源费征收权限做出明确规定；作为水利部的派出机构，各大流域的管理委员会出台了一些本流域内部的法律规章，规范地区间水资源用益权的分配。虽然这些水资源管理制度对水资源分配的基本原则、水资源征收的权限和水资源用益权作出了说明，但对于地区间水资源补偿问题几乎没有涉及。《水资源费征收使用管理办法》中规定“征收的水资源费应当按照国务院财政部门的规定分别缴中央和地方国库”，并从制度层面否定地区间水资源调度进行补偿的可能性。因此，现行水资源管理制度未能在制度层面对地区间水资源补偿政策的制定和实施提供有效的法律依据与制度保障。在现行制度安排及其对应的水资源行政赋权体系之下，上级政府完全可以借优化区域或国家整体福利之名，将某地区水资源划拨给另一地区使用。此时，区域或国家整体福利虽可得以增进，但水资源调出地完全可能因无法在法律层面有效行使获取经济补偿的权利主张而产生福利损失。因此，从某种意义上讲，现行水资源法律制度间接导致了用水地与水源地发展权上的不平等，社会福利即使达成卡尔多—希克斯效率也无法向帕累托最优状态转换。　　三、“退稻还旱”：从卡尔多—希克斯效率到帕累托改进的尝试11 法律制度的缺失并未从根本上影响到水资源补偿政策在实践层面的开展。其中，北京市与河北省水源地之间实施的“退稻还旱”工程就是对水资源补偿政策的有益尝试。北京市在经济社会快速发展和用水需求日益增加的同时，降水量却呈现减少态势。资料显示，2000—2009年北京市年平均降水量为432.8毫米，较20世纪50年代减少47%，较60年代减少25%，较70年代和80年代分别减少21%，较90年代减少28%。降水量的减少进一步加重了北京市用水紧张局面。为保障北京市供水安全，作为重要水源地的河北省张家口和承德部分地区自2001年开始实施“退稻还旱”工程以来，累计将13万亩需水较多的水稻田改种用水较少的旱田，年节水5200万立方米左右。通过“退稻还旱”工程，北京市的用水权和发展权得以充分保护。按照北京市现行水价来测算（居民生活用水水价为4.00元/立方米，工业用水水价为6.10元/立方米），即使不考虑其他因素，通过“退稻还旱”节约的511 200万立方米水资源也可为北京市创造2.08—3.17亿元左右的水费收入。当然这种现行水价并不能反映水资源真正的价值，为了更好地说明水资源的稀缺性及其对北京市发展的重要性，部分学者对能反映水资源边际贡献的影子价格进行了估算。秦长海（2012）估算得到的2010年北京市第一产业水资源影子价格为4.7元/立方米，第二产业为34.0元/立方米，第三产业为37.1元/立方米。徐志伟（2013）对于省际用水效率的估计结果也显示，北京市的用水效率显著高于河北省。虽然估算结果存在差异，但仍能够达成以下共识：水资源对于北京市经济的边际贡献要高于其现行水价。因此，即便是粗略估算，“退稻还旱”工程对于北京市的经济贡献至少也应在2亿元以上。“退稻还旱”在保证北京市供水安全的同时，也给河北省水源地带来了经济损失。董文福（2007）曾对“退稻还旱”工程的主要实施地——张家口市赤城县及其周边地区进行实地调研，并对水源地农民经济损失进行了估算。结果表明，“退稻还旱”工程将使得河北省赤城县后城村农民家庭收入平均减少3.42%，丰宁县胡麻营村农民家庭收入平均减少3.40%。由于种粮农民比例相对较高，赤城县巴图营村农民家庭收入平均减少13.7%。仅就赤城县而言，以2010年该县农民年人均纯收入3188元，农村居民总户数89974户，家庭户规模3.59人/户估算，如果以后城村调查结果为基准，赤城县农民的损失金额约在3500万元/年左右；如果以巴图营村的调查结果为标准，损失总额约在1.41亿元/年左右。11 除此之外，对“退稻还旱”造成的经济损失还可通过水稻种植面积减少所产生的机会成本进行估算，但不论选择何种估算方式，“退稻还旱”工程给河北省水源地造成的经济损失显然都要小于对于北京市的经济贡献。这说明，将水资源更多地赋予给北京市使用，将使得京冀地区整体福利更接近卡尔多—希克斯效率。也就是说，如改革进程中诸多政策一样，“退稻还旱”以牺牲水源地经济发展及农民群体福利为代价，实现了京冀地区整体经济效益及社会总体福利水平的优化。但是，“退稻还旱”工程的可借鉴之处在于，京冀地区通过水资源补偿政策的实施对农民福利由卡尔多—希克斯效率向帕累托改进转化的可能性进行了尝试。在具体操作过程中，为弥补上游水源地的经济损失，北京市对于“退稻还旱”农田每亩给予450元/年的经济补偿。如果以实施“退稻还旱”的农田面积13万亩为基数，年度补偿资金规模大约在5850万元左右。按照估算结果，补偿资金的规模可能略低于水源地实际的经济损失。但值得肯定的是，补偿政策还是在缓解北京市缺水困局的同时，在一定程度上保证了上游河北省水源地的经济利益和发展权利。如果能够更好地处理政策制定和实施过程中的具体细节，通过水资源补偿实现京冀地区福利水平的帕累托改进是完全可能的。四、水资源补偿的理论解释：从卡尔多—希克斯效率到帕累托改进的证明从上述的“退稻还旱”工程实践证明，有效的水资源补偿政策可以实现地区之间福利状态的帕累托改进。现从理论层面证明有效的水资源补偿政策可以使社会福利从卡尔多—希克斯效率到帕累托改进。（一）模型假设11 1.水资源具有不可替代性。水资源作为重要的基础性资源存在着不可替代性，它是进行生产活动时必须要投入的生产要素，最终产出受水资源投入的影响。2.交易成本为零。现实经济中，水资源补偿将产生一定的交易成本，如补偿契约达成过程中的谈判成本，保证补偿政策有效实施和权利免受侵害的监督成本等。根据科斯的观点，如果交易成本不为零，产权初始分配状态将决定相关主体的最终福利。基于上述考虑，为准确揭示水资源补偿政策本身对于地区福利的真实影响，暂不考虑水资源补偿过程中的交易成本。3.拥有水资源用益权一方具有选择优势。由于水资源具有稀缺性特征，所以拥有水资源用益权一方具有优势地位，它可以在水资源留作自用与获取经济补偿之间进行选择，并按照自身收益最大化原则确定水资源让渡数量。4.水资源投入后产出商品同质。为了更好地说明水资源投入带给河北省和北京市的影响，假设水资源在河北省和北京市都将用来生产同一种或同一类商品，商品具有同质性，不能形成垄断。5.11 水资源投入与商品产出关系确定。河北省的产出函数为q1=？渍1x1，其中q1为商品S的产量；？渍1为河北省的水资源技术效率；x1为河北省的水资源投入量。北京市的产出函数为q2=？渍2x2，其中q2为商品S的产量；？渍2为北京市的水资源技术效率；x2为北京市的水资源投入量。x1+x2=X，X为常数，代表河北省和北京市投入生产商品S的水资源总量。？渍1　　（二）水资源补偿政策缺失状态下京冀地区的福利水平补偿政策缺失将导致任意地区都不能通过水资源用益权的让渡获取相应的经济补偿。此时，无论是北京市还是河北省，都将丧失水资源用益权让渡的行为动机，并把基于行政赋权获得的全部水资源投入本地区商品S的生产过程。考虑一种极端情况，如果获得全部用益权，北京市与商品相关的总收益为：W2=p？渍2X（1）同理，如果河北省获得水资源的全部用益权，其与商品相关的总收益为：W1=p？渍1X（2）（三）水资源补偿政策实施状态下京冀地区的福利水平11 1.北京市拥有水资源优先用益权。在水资源补偿政策实施且拥有优先用益权的情况下，北京市将在把水资源留作自用以便投入商品S的生产过程与把用益权让渡以获取经济补偿二者之间进行选择。此时，北京市与水资源相关的收益函数为W2=pq2（x2）+？籽（x′）（X-x2）。其中，？籽为水资源补偿价格，是关于水资源用益权让渡数量的函数，简化为线性形式？籽=a-x′。x′为北京市向河北省让渡的水资源数量，并存在x′=X-x2。由于河北省不拥有水资源的优先用益权，它只能使用北京市让渡的水资源，其收益函数为W1=pq1（x1）-？籽（x′）x1。由此，解得河北省水资源可使用量为：（四）不同状态下的福利比较1.水资源补偿政策缺失：卡尔多—希克斯效率的出现。在水资源补偿政策缺失的情况下，由于存在？渍111'