2012年蓝山县防汛抗旱知识培训教材

'防汛抗旱指挥与决策第一节蓝山水资源及水利工程现状一、自然地理概况蓝山县地处湖南省南部边陲，五岭山脉萌堵岭北侧，主要属长江流域，湘江水系。东邻临武，南与江华和广东省连州市接壤，西毗宁远，北界嘉禾。县境东西横跨55km，南北纵贯67km，总面积1805.94km2。全县地势西南高东北低，南部以山地为主，北部丘、岗、平交错，地表切割强烈，地形构造复杂，且起伏大；地貌特征以流水地貌、喀斯特地貌为主。西南山岭海拔均在1000m以上，东北部平丘区海拔为200～300m左右境内水资源丰富，年均降水量1660mm，全县水资源总量为20.215亿m3，高于全省平均水量。境内有舂陵水系和消水水系的大小支流69条，流向西南的有琛水、中河、凌江河等，流向东北的有舜水、俊水、钟水、大源水等。我县的降雨在时间分布上主要集中在4～6月间，降雨量约占全年的60%，常常有“清明”、“端午”-102- 洪水发生。每年6月下旬至7月上旬雨季基本结束，由于受台风外围影响，常发生局部性暴雨，极易造成山洪暴发，诱发山洪地质灾害，9月以后，一般是少雨干旱为主；降雨在空间分布上，一般是南部山区多于东北部平丘区，我县的浆洞、荆竹、大麻、紫良是降雨高值区，蓝屏、正市、大洞、新圩是干旱少雨区我县的洪涝灾害十分频繁，三日暴雨必有洪灾，一月无雨旱灾露头。洪涝灾害主要是洪灾，涝灾不明显。洪灾与洪水相对应，分为两类：一是区域性洪灾，主要是由区域性洪水大范围淹没造成，其特点是受灾面积大，持续时间长，受灾人口多，通常是城乡同时受淹，一般发生在每年5～6月份，持续时间3～5天，主要受灾区是塔峰镇县城段、火市、毛俊、太坪圩、土市。二是局部山洪灾害，主要是由局部突发性强降雨造成，其特点是洪水汇流时间短、消落过程快、洪峰流量大、摧毁力强、破坏性大，一旦遭灾，容易造成人员伤亡和财产损失，并对沿河两岸的农田、房屋、道路、供电、通讯等基础设施造成毁灭性的破坏，且不易恢复，故有“一年水患、十年难修”的说法，一般发生在4～7月，持续时间几小时，多则1～2天，主要发生在浆洞、大桥、荆竹等山区以及傍山而建山体坡度陡的村庄。二、水利工程基本情况（一）现状建国后，我县兴建了一大批水利、防洪工程设施，其中：中型水库2座、小（一）型水库9座、小（二）型水库26座，山平塘1183口，中型河坝2座、小型河坝1663座，-102- 中小河流治理舜水河县城段防洪工程1处、“四水治理”钟水河楼溪段防洪工程1处，防洪堤75公里，泵站、电力排灌站126处，为防汛抗灾奠定了良好的基础。但由于洪灾频率升高、强度增大，经济社会对防洪要求的提高，加之现有水利、防洪工程薄弱，工程防洪标准低，工程超期服役，老化病险隐患多，河道行洪不畅等因素的影响，除城市防洪工程和楼溪段防洪工程外，其他防洪工程还不能抗御较大洪水和超标准洪水的袭击。（一）问题1、农村水利发展滞后与建设社会主义新农村的矛盾突出。广大农村地区水利基础设施年久失修，维护管理薄弱，排灌站、渠道、塘坝等损坏率较高，灌区水的利用系数还很低。2、水资源分布不均与经济社会发展需求的不断增长矛盾突出。我县多年平均降雨量1660mm，高于全省平均水平，但时空分布差异很大，2/3的雨量是洪水径流，集中发生在汛期，不能充分利用；南部山区降水量丰富，年均有1900以上，东、北部平丘区在1000-1200mm之间。城市、工业、生活等用水定额偏高，水价偏低，水资源浪费现象严重。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，对水资源的需求量不断增长，用水结构、用水方式发生了新的变化，这对水资源的开发利用、节约保护、合理配置提出了严峻的挑战。-102- 第二节我县防汛抗旱面临的严峻形势一、旱洪灾害我县自古以来洪涝旱灾频繁，素有先洪后旱，旱洪交替的特征。春夏大水，夏秋复旱，连年如此，形成规律。自明嘉靖五年（公元1526年）到2010年的485年中，记载水灾26年次，其中大水灾15年次；记载旱灾51年次，其中大旱灾32年次。这个基本的县情在未来相当长的一个时期不会有根本改变。全县抗灾能力、抗灾体系都还与这个县情不相适应，这个基本的格局没有突破，防汛抗灾面临的形势仍然十分严峻，水多、水少、水脏、水土流失等矛盾和问题无一不与防汛抗灾紧密相联。二、病险水库、山塘的治理和防守任务仍然艰巨。全县中小型水库、山塘有相当一批存在不同程度病险，经过近几年的治理，目前仍有23座小二型水库和大量的山塘存在着各类病险，在汛期难以度汛保安，需要控制蓄水，这既成了防汛的心腹之患，又难以发挥水库的综合效益。还要看到，山塘、水库交通不便、通讯不畅，防洪基础设施薄弱，每到汛期水库险情不断，各地防不胜防。三、山洪灾害防御体系仍需加强。根据国务院批复的《全国山洪防治规划》，我-102- 县列入了2010年全国山洪灾害非工程措施建设县，全县山洪易发区涉及到25个乡镇场、办事处，209个村组，人口24.7人，点多面广。尽管这几年在山洪防御方面做了大量工作，建设了一些预警设施，比如：前几年，安装配备了107套村级报警系统，由于管理不当，有半数以上的设备损坏或出现故障不能使用。而近年来没有发生大灾，干部群众的防灾意识相当薄弱，防灾、抗灾的组织体系不健全，一旦发生暴雨山洪，必然是束手无策，损失惨重。四、水资源的供、需矛盾仍然突出。由于水资源时空分布不均，水资源开发程度不一，工程调控水资源能力不强，水的有效利用率不高，水污染还没有得到有效遏制，因而水资源的供需矛盾越来越严重，资源型缺水、工程型缺水、季节型缺水、水质型缺水时有发生，严重制约国民经济发展，影响人民群众生产生活用水。五、应急反应能力依然不强。主要表现在这么几个方面：抗灾思想不牢固。几年不来大水，抗洪意识就薄弱，几年不出现旱情，抗旱思想就松懈，侥幸、麻痹思想依然存在；落实预案不到位。这几年各地在预案编制上做了一些，但是在预案落实上、工作措施上不到位，依然停在嘴上、挂在墙上、留在纸上；应急响应不迅速。还有一些乡镇与部门对突发性水害的信息响应不及时，对旱情、汛情的发展趋势的反应不敏感，贻误抢险、抗灾时间。防汛指挥决策系统不健全。-102- 第三节防汛抗旱工作新思路进入80年代，洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化和水土流失等四大灾害问题越来越突出，对国民经济和人民生命财产造成的损失越来越大，直接影响了国民经济发展和社会进步以及环境的改善，直接影响人民生活质量和健康水平的提高，对人类的生存和发展构成了威胁，随着国民经济的发展以及人们思想意识的提高，水利作为基础设施和基础产业，其定位不再仅仅是农业的命脉，而是整个国民经济和生态环境的命脉。水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。必须按自然规律办事，人与自然和谐相处；淡水资源是有限的、不可替代的战略资源；在对水资源开发、利用、治理的同时，特别强调对水资源的配置、节约、保护；对水多、水少、水脏等问题统筹考虑，综合治理；工程措施与非工程措施并重，加强科学管理；认识到水是资源，是商品，要按经济规律办事，注意发挥市场在水资源配置中的基础性作用。概括地说，就是从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，通过水资源的优化配置，满足经济社会发展的需求，以水资源可持续利用支持经济社会的可持续发展。一、防汛抗旱新思路-102- 按照中央水利工作方针和治水新思路，国家防总提出了新时期防汛抗旱工作思路是：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障，即“两个转变”。当前和今后一个时期防汛抗旱工作的目标是：实现工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化和保障社会化。1、洪水管理的内涵实质一是实施风险管理-102- 。在防洪工作中实施风险管理，就是要通过防洪工程建设以及体制、机制创新和法制建设，有效地防范风险、承受风险和分担风险，提高化解和承担洪水风险的能力。所谓防范风险，就是要以防为主，防患于未然，并尽可能远离洪水。所谓承受风险，就是只能将洪灾风险控制在一定程度内，控制在通过经济、社会与生态等综合效益分析、利弊平衡后我们认为合理的程度之内，即不可能也没有必要控制所有量级的洪水，并要承受大等级的洪水风险。因此，修建防洪工程时标准要适度，不能过高，因为每修建一处工程都要增加洪水风险。防洪调度同样存在承受风险问题，既要确保安全，又要让工程更多地兴利，关键是要科学把握风险度。所谓分担风险，就是要按照风险管理的要求合理确定工程的功能，因为修建防洪工程时，有可能转移风险。同时，还要公平地对待风险转移，除国家财政承担必要的责任外，要根据利害相关因素在不同区域以不同形式合理分担风险，建立洪水风险补偿救助机制和洪水保险制度。二是规范人类活动。防洪工作中必须依法规范人类的经济社会活动，使之适应洪水的发生发展规律，避免或减少洪灾发生的社会动因，以趋利避害。洪灾是水与人相互作用的产物，这是同等重要并相关的两个方面，缺一不可。并不是有了洪水就有灾害，如果没有人、没有经济、没有财产，即使水再大，也形不成灾害。过去我们主要是对洪水进行控制，很少考虑人类行为造成的洪涝损失和影响，而洪水管理就是要更多地关注和规范人类的经济社会活动：首先，人的活动要尽可能规避风险，以免受洪水之害；其次，人的活动不要侵占洪水空间，尽可能给洪水以出路，给洪水以更大的滞蓄自由；再次，人的正常活动如受到洪水威胁，要主动采取保安措施。总之，在防止水对人类侵害的同时，要防止人对水、对自然的侵害，实现人与自然的和谐。三是推行洪水资源化-102- 。洪水是水资源的重要组成部分，我国从总体上讲是一个水资源严重短缺的国家，并且在时间和空间的分布上存在不均衡性。国情决定了我们必须在保证防洪安全的前提下，想方设法利用洪水资源。要将洪水资源化列为防汛工作中的一项重要任务。一是在修建防洪工程时，要有洪水资源利用的功能；二是在制定江河、水库洪水调度方案时，要增加洪水利用的条款；三是充分利用现有水利工程以及河湖洼淀调蓄洪水。但是利用洪水资源必须慎重决策，必须尊重科学，决不能以牺牲防洪安全为代价。2、全面抗旱的内涵实质一是扩大抗旱领域。抗旱领域从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态，这是国民经济和社会协调发展的需要，也是社会进步的需要。二是抗旱手段的多元化。水是人类生存的基本需要，当人类面临干旱缺水威胁时，必须采取一切可能的措施解决水的问题，包括法律、行政、经济、工程、技术等手段。当前我国正在实行并逐步完善社会主义市场经济体制，抗旱工作更应注重经济与法律手段。三是变被动抗旱为主动抗旱。采取综合措施，加强工作前瞻性，增强预案可操作性，提高抗旱工作的主动性，防患于未然，这是我国经济发展和社会进步的必然要求。3、推进“两个转变”需要开展的工作防汛抗旱“两个转变”是一个重大的理论命题，超越传统的防汛抗旱范畴，容纳了更为广泛的经济、社会、自然、体制、机制等众多因素。科学分析各地的基础条件，选择合适的突破口，正确推动“两个转变”，是一项十分重要而迫切的工作。当前要做好以下工作：一是建立标准适度、功能合理的工程体系。“两个转变”-102- 必然引起传统的防汛抗旱手段的重新调整。传统的防汛抗旱手段主要是不断提高防洪工程标准和单向开发水资源。这种单纯依靠工程手段和掠夺式的治水模式，难以避免地陷入人与自然对抗的恶性循环。“两个转变”指导下的防汛工作应转向适度确定防洪工程标准及合理确定工程功能，划分洪水风险等级，合理承担洪水风险；抗旱工作应转向促进节约水资源、降低耗水量，保护水资源，在此基础上构建化解干旱缺水风险的设施与工程。因此，要按“两个转变”的要求，规划设计和修建新的防洪抗旱工程，同时也要按此要求对已建的防汛抗旱工程进行反思和调整，使之达到标准适度、功能合理的目标。能够通过防汛抗旱工程建设，实现对水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，实现人与自然和谐相处，保障人口、社会、环境与资源的协调发展。现在突出的问题是相当一部分江河防洪抗旱工程体系不完善，需要加快建设步伐；已建的个别防洪抗旱工程，其标准与功能需尽快调整，因此，要大力推进“两个转变”，加快防汛抗旱工程体系建设与调整。二是建立科学规范的管理体系。防汛抗旱工作涉及全社会的方方面面，是一项系统性、社会性和政策性极强的工作。防汛抗旱的有效管理包括对社会相关行为的管理和防汛抗旱部门的内部管理。推进管理规范化。-102- 一是要加快防汛抗旱现代化建设和加强各级防汛抗旱机构的能力建设；二是进一步健全和完善以行政首长负责制为核心的各项责任制，依法明确和细化社会各部门的防汛抗旱责任，做到统一指挥、各负其责；三是加强防汛抗旱基础工作，如洪水调度方案、抗旱预案等，为规范化管理提供依据；四是防洪抗旱的社会化管理，规范人类社会活动，增强风险意识。例如：建立洪水风险公示制度，增强人类活动的风险意识；建立洪水影响评价制度，规范人类活动；通过税收政策调节，使经营性行为尽可能避开防洪高风险区；通过价格政策，促使社会公众节约用水，提高水的利用率等。三是建立有效的社会保障体系。-102- 随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理模式等都发生了深刻变化，抗御水旱灾害越来越需要全社会的广泛参与，共同承担防洪抗旱的责任和风险。要通过体制和机制创新，提高化解和承受洪水风险的能力。因此，要明确和落实政府及各部门、社会各行业承担的防汛抗旱责任，在依法完善各级政府行政首长负责制、加强政府社会管理、公共服务职责的同时，整合利用社会资源，建立有效的防汛抗旱社会保障体系，尤其要鼓励、扶持开展水旱灾害保险研究，通过保险手段实现风险共担，增强公众抗御水旱灾害的能力。对各级防汛抗旱部门来说，特别要加强防汛抢险队伍和抗旱服务组织建设，加强管理和培训，加大技术与设备的投入，确保在抗御水旱灾害时能够召之即来，来之能战，战之能胜。四是建立健全的政策法规体系。我国的防汛抗旱法制建设起步较晚，配套法规还很不完善，人们的法治意识还比较淡薄。各地要根据防汛抗旱工作实际需要，从法律、行政法规、部门规章和技术标准四个层次上，抓紧制订立法和制度建设的计划，并积极开展工作。当前，要通过修订和制定《防汛条例》、《抗旱条例》、《洪水影响评价管理办法》、《蓄滞洪区管理条例》等防汛抗旱法规，进一步明确和规范各级行政首长和相关政府部门在防汛抗旱工作中的管理权限、职责、任务和分工，建立工作评价和责任追究制度；推动洪泛区、蓄滞洪区、河道和防洪规划保留区的管理，规范经济社会发展的各项活动，减轻可能造成的灾害损失；规范汛期的工程抢险、防洪调度、救灾救助、防洪补偿、物资调运、宣传动员、灾害评价等行为，明确各类突发事件的处理工作程序；进一步规范台风和山洪灾害的防御工作；对已经正式实施的法律法规，要加强执法检查，维护法律的权威性和严肃性。五是建立先进的技术支撑体系。长期以来，防汛调度主要是凭借人的经验，抗旱工作习惯于应用传统手段，改革创新动力和接受新事物的能力还不够，从而使防汛抗旱新技术研究与应用总体上滞后，更缺乏国际交流合作。随着“两个转变”-102- 的不断推进，防汛抗旱工作领域的拓展和工作要求的提高，必须加大新技术、新材料和新设备的研究应用，努力提高灾害预测预报、信息处理、调度指挥和灾后评价等方面的科技水平。因此，要从防汛抗旱的实际出发，把防汛抗旱指挥系统建设作为实现防汛抗旱指挥决策现代化的重要支撑，作为培养防汛抗旱高级人才的重要平台。要不断引进更新防汛抗旱应用技术，实现气象、水文监测预报现代化，实现信息资源共享，信息准确，反映灵敏，传输迅捷，以防汛抗旱基础信息的数字化为防汛抗旱调度决策科学化提供支撑，提高指挥决策科学水平。要利用先进技术，制定水旱灾害评价指标体系和制度，对洪水和干旱的影响进行科学的评价，以技术设备的现代化推动防汛抗旱指挥调度决策的现代化。通过上述五大体系的建设，逐步实现防汛抗旱上述五大目标：工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化和保障社会化。4、在实际工作中需要注意的几个问题一是强调防汛抗旱新思路，不要抛弃传统的成功经验和做法。中国几千年的文明史，从某种程度上讲，也是与水旱灾害作斗争的历史。国运的兴衰，老百姓的贫富，很大程度上取决于治水的成败。因此，长期以来我国积累了丰富的防汛抗旱经验，是中华民族的宝贵财富。有许多成功的经验和做法，我们仍然要很好地继承和发扬，绝不能简单地抛弃。推进“-102- 两个转变”，实际上就是用科学发展观来审视传统的防洪抗旱方略，克服其局限性，传承优秀，采取工程与非工程措施兼顾、控制基础上的管理、政府加法律等综合措施，科学调度洪水和抗旱，在保证安全的前提下，适度承担水旱风险，规范人类行为，达到人与自然和谐共处。二是强调洪水管理，不是否定控制洪水。控制洪水是洪水管理的一个重要方面。洪水管理以控制洪水为前提和基础，克服了单纯控制洪水的缺陷和不足。洪水管理既考虑了利用工程控制洪水，又避免单纯用工程控制洪水的局限性，从而采取全方位的管理措施规范人与水的关系，两者并非对立。一些地区现阶段防洪工程体系尚不完善，应加强防洪工程建设，提高洪水调控能力，这也是实现洪水管理的重要步骤。需要强调的是，这部分地区在完善防洪工程体系时，要在“两个转变”理念的指导下，完善工程规划，既要使防洪工程达到规划设计的适度标准及合理功能，又要使工程建设为洪水管理奠定基础和条件，避免走回头路，避免重复建设。三是强调全面抗旱，不能削弱农业抗旱。目前，我国抗旱工作有三个“关键点”-102- ：重点在农村，因为农业是弱质产业，农民是弱势群体，即使是在城市化高度发展以后，确保农村群众饮水安全和国家粮食安全也是抗旱工作的重中之重；热点在城市，因为城市是一个地区政治、经济、文化的中心，人口密集，用水需求量大，对供水保证率、水质及水环境的要求高，一旦发生供水短缺，社会影响巨大；焦点在生态环境，要保证经济社会可持续发展，必须重视生态环境保护，目前生态抗旱正在越来越受到公众的关注。因此，全面抗旱要求在重视农业抗旱的同时，更加科学理性地做好城市的生活、生产和生态等全方位的抗旱工作，实现水资源的合理开发、优化配置和高效利用。四是强调洪水资源化，不可忽视防洪安全。从总体上看，我国是一个水资源短缺的国家，开发利用洪水资源是新时期防洪保安全、抗旱保供水、生态保良好的必然选择。但是，洪水资源化只是洪水管理的一个方面而不是全部，决不能片面地认为洪水管理就是利用洪水资源。并且，洪水资源利用必须以确保工程安全为前提，我们要的是安全之后的洪水资源利用最大化，因此必须建立在科学调度的基础之上。实现洪水资源化，要采取工程、预报和调度等综合措施，要科学论证，依法按规审批，严格监督。五是大力推进“两个转变”，不应搞一刀切-102- 。近几年来，两个转变在我国已经有了众多实践，取得了重大成效。这些成效的取得归根结底就在于能立足中国国情，立足于省情，创造性解决我国或省（区、市）防汛抗旱中存在的实际问题。由于经济发展水平的差距，各地治水和水利工程建设所处的阶段不同，社会保障、社会管理等方面的水平不等，当前和今后一个时期，不同地区防汛抗旱所面临的任务和所要解决的问题也不同。各地要结合本地的实际大力推进两个转变，不应消极等待，要努力创造条件开展工作。对于经济发展水平较高，防御水旱灾害的工程和非工程体系相对完备的地区，要率先实现“两个转变”，在全国起到示范和带头作用。对于基础条件一般和较差的地区，要选择突破口，要以“两个转变”的思路审视和指导我们的各项工作，从建立“五大体系”和实现“五化”上制定计划和目标，逐步推进。总之，各地要从本地的实际出发，既不应毕其功于一役，也不能等待观望。要合理确定防汛抗旱工作目标和任务，同时提出分阶段实施方案。此外，全面推进“两个转变”，还需要让全社会都接受“两个转变”。要使全社会接受“两个转变”，首先各级防汛抗旱部门的同志必须对“两个转变”有正确的认识，要深刻理解和准确把握“两个转变”内涵和实质。其次，水利行业的转变是全社会转变的前提和基础，各级防汛抗旱部门要促进水利行业在水利规划、建设、管理和产业政策的制定等工作实践中体现和遵循“两个转变”理念。为此，各级防汛抗旱部门要加强宣传，努力增强各级党委、政府对“两个转变”的认可度和重视度，努力提高公众特别是媒体对“两个转变”认知度和参与度，为全面推进“两个转变”创造良好的社会氛围。-102- 总之，推进“两个转变”一定要强调综合性，避免片面性；强调全局性，避免局限性；强调科学性，避免盲目性。要正确处理防汛与抗旱工作的关系，正确处理城市与农村的关系，正确处理经济建设与生态保护的关系，正确处理近期与长远的关系，努力提高防汛抗旱能力。第四节防汛抗旱责任制防汛抗旱是一项责任重大的工作，必须建立健全各项责任制度，实现正规化、规范化、制度化，做到各项工作有章可循，各司其职，各负其责。防汛抗旱责任制主要包括地方防汛抗旱行政首长负责制、分级负责制、分包责任制、岗位责任制、技术责任制等。各级政府要加强对防汛抗旱工作的领导，按照《防洪法》规定，必须实行地方行政首长负责制。行政首长负责制是各种防洪抗旱责任制的核心，在实际工作中不断健全及深化，对取得防汛抗旱工作的胜利有着决定性的作用。行政首长防汛责任制要落实到防汛抗旱全过程，即汛期的抗洪抢险救灾和非汛期的组织动员、工作部署、检查督促、队伍建设、预案制定、物资储备等工作中，都要落实行政首长负责制。一、防汛抗旱行政首长负责制-102- 为战胜洪水和干旱灾害，平时要组织动员广大干部、群众，使其在思想上、组织上做好充分准备，克服各种麻痹思想。一旦发生洪涝和干旱，在一个地方当人民生命财产遭受严重威胁时，就需要发挥政府职能，加强有效管理，动员和调动各部门各方面的力量，发挥各自的职能优势，同心协力共同完成。特别是在发生特大洪水时，抗洪救灾不只是政府的事，党、政、军都要全力以赴投入抗洪抢险救灾，政府发挥领导核心作用。紧急情况时，要当机立断做出牺牲局部、保护全局的重大决策。因此，需要各级政府的主要负责人亲自主持，全面领导和指挥防汛抢险救灾工作，保障防汛抗洪统一领导、统一指挥、统一调度的方针得以实施。1987年4月11日国务院听取防汛抗旱工作汇报的会议纪要指出“要进一步明确各级防汛抗旱责任制”，并规定“地方的省（市、区）长、地区专员、县长在防汛抗旱工作中负主要责任。并责成一名副职主抓防汛抗旱工作，但如果发生工作上的失误，造成严重失职，首先要追究省长、市长、专员、县长的责任。”以后统称之为“防汛抗旱行政首长负责制”。根据这一精神确定全国范围内的防汛抗旱由国务院领导国家防汛抗旱总指挥部负责具体工作，对一个省、一个地区来说，防汛抗旱的总责就落在省长、市长、专员、县长的身上。1991年7月2日，国务院发布的《中华人民共和国防汛条例》和1997年8月29日-102- 全国人大常委会通过的《中华人民共和国防洪法》都明确防汛抗洪工作要实行各级人民政府行政首长负责制，从而成为我国的一条重要法规。作为各级政府的行政首长，为保障人民生命财产的安全和国民经济持续、快速、健康发展和社会稳定，对本地区的防汛抗旱工作负总责，责无旁贷。（一）防汛行政首长工作职责国家防汛抗旱总指挥部国汛〔1995〕6号文印发了《各级地方人民政府行政首长防汛工作职责》，其内容如下：根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》规定，防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制。地方各级行政首长在防汛工作方面的主要职责是：1、负责组织制订本地区有关防洪的法规、政策。组织做好防汛宣传和思想动员工作，增强各级干部和广大群众的水患意识。2、根据流域总体规划，动员全社会的力量，广泛筹集资金，加快本地区防洪工程建设，不断提高抗御洪水的能力，负责督促本地区重大清障项目的完成。3、负责组建本地区常设防汛办事机构，协调解决防汛抗洪经费和物资的问题，确保防汛工作顺利开展。4、组织有关部门制订本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民点防御洪水和台风的各项措施预案（包括运用蓄滞洪区），并督促各项措施的落实。-102- 5、掌握本地区汛情，及时做出部署，组织指挥当地群众参加抗洪抢险，坚决贯彻执行上级的防汛调度命令。在防御设计标准内洪水，要确保防洪工程的安全；遇超标准洪水，要采取一切必须措施，尽量减少洪水灾害，切实防止因洪水而造成大量人员伤亡事故，如有重大情况及应时向上级报告。6、洪灾发生后，组织各方面力量迅速开展救灾工作，安排好群众生活，尽快恢复生产，修复水毁防洪工程，保持社会稳定。7、各级行政首长对所分管的防汛工作必须切实负起责任，确保安全度汛，防止重大灾害损失。如因思想麻痹、工作疏忽或处置失当而造成重大灾害后果的，要追究领导责任，情节严重的要绳之以法纪。《各级地方人民政府行政首长防汛工作职责》在执行过程中，作用十分明显。2003年，国家防总对此作了修订，增加了抗旱内容，并重新颁发执行。（二）防汛行政首长工作的主要内容1、汛前工作（1）抓好防汛抗灾措施的全面落实。具体讲，要抓好防汛责任制的落实、防汛抗灾资金的落实、防汛抢险队伍的落实、防汛通信指挥设施的落实、防汛抗灾物资的落实、城市和行业防洪措施的落实、蓄滞洪区群众转移措施的落实等。-102- （2）组织汛前检查。检查的主要内容有：在思想方面，干部、群众对防汛工作的认识，是否存在麻痹、松懈思想和畏难情绪。防汛动员、宣传、教育工作是否得力；在组织方面，以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，包括分级、分部门和技术岗位责任制的落实情况；防洪工程管理和防汛抢险组织是否健全，队伍是否落实到位。需当地驻军、武警部队协助抢险救灾的，是否已做汇报或联系；在机构方面，防汛指挥和办事机构的建立健全情况、工作条件、指挥手段以及存在的问题；在物资方面，防汛抢险物资、机械设备的购置、储备、使用情况；防洪工程抢险物料的到位情况；在经费方面，国家预算内防汛经费、地方或部门配套经费、群众自筹等经费的筹集使用情况及存在问题；在度汛方案方面，分级洪水调度方案、不同险工抢险预案、蓄滞洪区人员转移、安置方案、水库度汛计划、在建工程度汛方案及重要国民经济设施度汛保安措施等的制订、落实情况及存在的问题；在防洪工程方面，河道、水库、堤防、蓄滞洪区、闸坝、排涝站等防洪工程状况，存在的问题。河道湖泊水面是否被盲目围垦，清障任务是否完成，行洪通道是否畅通；在通信预警方面，防汛指挥调度、通信预报警报系统工作状况和存在的问题；在防洪信息系统和预报方面，水文和气象资料采集传输和处理系统工作状况，洪水预报情况及存在的问题。-102- 2、汛期工作（1）密切关注雨情、汛情变化，分析研究防汛形势，指导防汛工作的正常开展。（2）当江河、湖泊、水库的水情接近或达到警戒水位或者安全流量，或者防洪工程设施发生重大险情，情况紧急时，组织动员本区各有关单位和群众投入抗洪抢险。（3）当洪水威胁群众安全时，及时组织群众撤离至安全地带，做好生活安排。（4）当河道水位或者流量达到规定的分洪、蓄洪标准时，根据已审批的分洪、滞洪方案，组织实施分洪、滞洪措施。（5）根据汛情灾情发展，及时召开指挥部成员会或紧急办公会，及时对形势作出判断，提出对策，对抗洪、抢险、救灾工作作出部署。3、汛后工作（1）组织汛后检查，总结防汛工作。要组织有关部门对当年发生的洪水特性、洪涝灾害情况、形成原因、发生与发展过程，洪水调度和防汛抢险救灾中的经验教训、洪水调度方案的执行情况、防洪工程水毁状况等组织深入的调查研究，进行全面系统的总结。-102- （2）部署防汛准备工作。要按照当年汛期结束之日就是下个汛期准备工作开始之时的精神，抓好水毁工程的修复、江河水位防洪调度方案和应急度汛方案的修订、防洪工程建设和除险加固、防汛物资的补充、防汛通信和洪水警报系统的完善等工作。（三）防汛抗旱安全事故责任追究办法2004年国家防汛抗旱总指挥部办公室组织制定了《防汛抗旱安全事故责任追究暂行办法》。该《办法》规定：各级地方人民政府防汛抗旱行政责任人以及按照防汛抗旱责任制要求明确的具体区域或工程的有关行政责任人，对所管辖范围内发生的防汛抗旱安全事故，因失职、渎职或工作不力，造成重大经济损失、人员伤亡或者对社会稳定造成不良影响的，要依法追究其责任并按照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。二、其它防汛责任制度（一）分级责任制根据河系以及水库、堤防、闸坝、水闸等防洪工程所处的行政区域、工程等级和重要程度以及防洪标准等，确定省（自治区、直辖市）、地（市）、县各级管理运用、指挥调度的权限责任。在统一领导下实行分级管理、分级调度、分级负责，落实分级责任制。（二）分包责任制-102- 为确保重点地区和主要防洪工程的汛期安全，各级政府行政负责人和防汛指挥部领导成员实行分包工程责任制。对于分部门承担的防汛任务和所辖防洪工程实行部门责任制。例如分包水库、分包堤段、分包蓄滞洪区、分包地区等。为了“平战”结合，全面熟悉工程情况，把同一河段的岁修、清障、防汛三项任务，实行三位一体纳入分包工程责任内，做到一包到底。湖南省为了落实分包责任制，推动全省防汛抗旱工作，近些年对省防汛抗旱指挥部领导成员单位实行分工包县责任，极大地促进了防汛抗旱各项工作的进一步落实。（三）岗位责任制汛期管好用好水利工程，特别是防洪工程，对做好防汛工作减少灾害损失至关重要。工程管理单位的业务处室和管理人员以及护堤员、防汛工、抢险队等要制定岗位责任制。明确任务和要求，定岗定责，落实到人。岗位责任制的范围、项目、责任时间等，要做出条文规定，要有几包几定，一目了然。要制定评比、检查制度，发现问题及时纠正，以期圆满完成岗位任务。在实行岗位责任制的同时要加强政治思想教育，调动职工的积极性，强调严格遵守纪律。（四）技术责任制-102- 在防汛抢险中为充分发挥工程技术人员的技术专长，实现优化调度，科学抢险，提高防汛指挥的准确性和科学性。凡是有关预报数值、评价工程抗洪能力、制定调度方案、采取抢险措施等技术问题，应由各专业技术人员负责，建立技术责任制。关系重大的技术决策，要组织相当技术级别的人员进行咨询，博采众长，以防失误。第五节防汛抗旱工作准备和组织一、防汛抗旱机构的职责各级防汛抗旱指挥部在同级人民政府和上级防汛抗旱指挥部的领导下，是所辖区防汛抗旱工作的指挥机构，它具有行使政府防汛抗旱指挥和监督防汛抗旱工作实施的权力。根据统一指挥，分级分部门负责的原则，各级防汛抗旱机构要明确职责，保持工作的连续，做到及时反映本地区的防汛抗旱情况，坚决执行防汛抢险调度指令。防汛抗旱机构的职责一般是：1、贯彻执行国家有关防汛抗旱工作的方针、政策、法规和法令。2、制定并组织实施各种防御洪水方案、洪水调度方案和抗旱工作预案。3、掌握汛期雨情、水情、险情、旱情、灾情和气象形势，及时了解降雨的地区分布、暴雨强度；江、河、湖、库的水位和流量，长短期水情和气象分析预报；必要时发布洪水预报、警报、汛情公报、干旱气象信息等。4、组织检查防汛抗旱准备工作。-102- 5、负责有关防汛抗旱物资的储备、管理和防汛抗旱资金的计划管理。资金包括列入各级财政年度预算的防汛抗旱岁修费、特大防汛抗旱补助费以及受益单位缴纳的河道工程修建维护管理费、防洪抗旱基金等。防汛抗旱物资要制订国家储备和群众筹集计划，建立保管和调拨使用制度。6、负责统计掌握洪涝和干旱灾害情况。7、负责组织防汛抢险，调配抢险劳力和技术力量。8、督促蓄滞洪区安全建设和应急撤离转移准备工作。9、组织防汛抗旱通信和报警系统的建设管理。10、组织汛后检查、防汛工程水毁修复情况等。11、开展防汛抗旱宣传教育和组织培训、推广先进的防汛抢险和抗旱新技术、新产品。二、防汛抗旱机构的权限防汛工作战线长、任务重，洪水往往来得猛、来得快，情况变化十分突然，为了在任何情况下确保国家和人民生命财产的安全，必须赋予防汛指挥机构一定的权限。我国《水法》和《防洪法》赋予防汛指挥机构在汛情紧急情况下的权限，主要有两方面内容。一是在汛情紧急的情况下，防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资设备和人员，事后应当及时归还或者给予适当补偿。-102- 汛情紧急，一般是指河水猛涨防洪堤岸或水库发生漫溢及溃决等危险情况。防汛指挥机构的管辖范围是指其防汛任务波及的地区。在该范围内的党政机关、企事业单位、部队、学校、乡村都必须服从防汛指挥机构的统一指挥，统一调动。在汛情紧急情况下，按照法律规定，防汛指挥机构根据需要调用上述单位的物资、设备和人员时，应对借用物资、设备和人员情况进行统计、登记。汛期结束时，防汛指挥机构对防汛中调用的物资、设备不能长期占用或挪作他用，应及时向原单位退还剩余物资和调用的机械交通运输工具和设备。对物资的消耗、设备的破坏、人员的劳动定额，防汛指挥机构应按照实际情况和国家有关规定适当给予经济补偿或赔偿。二是在汛情紧急情况下，各级防汛指挥机构可以在其管辖范围内，根据经批准的分洪、滞洪方案采取分洪、蓄滞洪措施。在河流上的适当地点，建造分洪闸、分洪道等，将洪水期间河槽不能容纳的水量，由此分往其他河流、湖泊，以减轻洪水对原河道下游的威胁，不致漫溢成灾，称为分洪。滞洪是指利用河流附近的湖泊、洼地或规定的蓄滞洪区，通过节制闸，暂时停蓄洪水，当河槽中的水的流量减少到一定程度后，再经过泄水闸将水放归原河槽。这种过程称为滞洪。河流上的水库蓄水也有滞洪作用。通过滞洪，可以降低河道洪峰水位高度，减少洪水对堤防的威胁。-102- 分洪和滞洪是抗御洪水的重要手段。但是，由于采用分洪和滞洪手段，洪水将淹没一部分地区，危及该地区人民生命的安全，造成行蓄洪区内国家和人民财产的损失。因此，各级防汛指挥机构应根据气象、水文资料及历史上的洪水情况，在其管辖范围内，必须先制定分洪、滞洪方案。分洪、滞洪方案的重要内容之一是在确保能够做好分洪、滞洪的前提下，以把经济损失减到最低程度。分洪、滞洪方案必须报请上级主管部门审核批准后，方可纳入防汛抗洪计划，并依方案实施。实施运用蓄滞洪区分蓄洪水，必须由有管辖权的防汛抗旱指挥部下达命令，并提前做好蓄滞洪区内居民的转移安置工作。在汛情紧急的情况下，各级防汛指挥机构认为有必要采取分洪、滞洪措施减缓洪水威胁时，法律规定，防汛指挥机构可以当机立断，在其管辖范围内，按照经批准拟定的分洪、滞洪方案，采取分洪、滞洪措施。-102- 如果采取的分洪、滞洪措施在某种情况下有可能使洪水漫出分洪、滞洪方案中规定的区域，波及其他地区，分洪、滞洪措施应采取慎重态度。《水法》规定，采取分洪、滞洪措施对毗邻地区有危害的，必须报经上一级防汛指挥机构批准，并事先通知有关地区。按照法律规定，各级防汛指挥机构应该严格执行分洪、滞洪方案，如果采取的分洪、滞洪措施对周邻地区产生威胁时，应立即把采取分洪、滞洪措施的情况及影响报告上一级防汛指挥机构，上报的分洪、滞洪措施经批准后才可实施。在实施批准的分洪、滞洪措施时，防汛指挥机构必须将采取分洪、滞洪措施的时间、地点等情况通报有关地区，以便这些地区做好各方面准备，组织群众撤离，采取措施重点保护被淹地区的国家财产，避免或减轻损失。蓄滞洪区分洪运用后，应按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的规定，及时对区内居民的财产损失给予补偿。三、汛前思想准备和部署防汛工作涉及面广，需要各有关部门的共同参与。每年汛前，各级政府和防汛抗旱指挥部都必须召开专门防汛工作会议，对防汛工作进行全面部署。防汛的思想准备，在各项准备工作中占有首要的地位。思想准备工作是否充分，直接影响到各项防汛工作的落实。各级防汛机构要结合部署防汛工作，大力宣传防汛抗灾的重要意义。通过认真总结历年防汛抢险的经验教训和抗洪减灾的成就，从而使广大干部和群众，切实克服麻痹思想和侥幸心理，坚定抗灾保安全、抗灾夺丰收的信心，增强防洪减灾意识，树立起顾全大局、团结协作的思想。同时要加强法制宣传，张贴印发有关防汛工作的法规、办法，增强人们的法制观念，坚持依法防汛，自觉履行法律赋予的防汛抢险义务，抵制一切有碍防汛工作的不良行为。-102- 四、防汛组织机构完善防汛是动员组织全社会的人力和物力防止和抗御洪涝灾害，必须要有健全而严密的组织系统。防汛指挥机构是一个综合协调参谋机构，按照国家《防洪法》、《防汛条例》的规定，有防汛任务的县级以上地方人民政府必须设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，领导指挥本地的防汛抗洪工作。每年汛前，各地要根据防汛指挥机构部门人员变化情况，对防汛指挥机构进行调整，以政府文件印发落实。同时，各级防汛指挥机构还要根据防汛工作的实际需要，对防汛指挥机构中的各部门职责任务进行明确，下发文件执行。每年汛前要做好的各项组织准备工作主要有：（一）建立健全防汛机构。各级政府由有关部门和单位组成防汛指挥机构。各级政府在年初及时明确防汛指挥长和指挥部组成人员，完善指挥机构。充实防汛抗旱办公室力量。（二）做好水情测报传输组织准备工作。（三）做好各部门的协作配合的组织准备，完善汛期互通信息网络。（四）各级有防汛岗位责任的人员，要做好汛期上岗到位的组织准备。（五）各级防汛部门要做好防汛队伍的组织准备。-102- （六）做好当地驻军和武警部队投入防汛的部署准备。五、防汛队伍组建及培训防洪工程是抗御洪水的屏障，但是为了取得防汛抢险斗争的胜利，必须要有一支坚强有力的防汛抢险队伍。在长期与洪水灾害的斗争中，就有“河防在堤，守堤在人，有堤无人，等同无堤”防汛历史经验教训，所以每年汛前必须组织好人员精干、组织严密、责任分明的防汛抢险队伍。各地防汛队伍名称不同，基本上可以分为专业队、常备队、预备队、抢险队、机动抢险队等，其组成人员及任务如下：1、专业队专业队是防汛抢险的技术骨干力量，由水利、防汛专家和河道堤防、水库、闸坝等工程管理单位的管理人员、护堤员、护闸员等组成。平时根据管理养护掌握的情况，分析工程的抗洪能力，划定险工、险段的部位，做好出险时抢险准备。进入汛期即投入防守岗位，密切注视汛情，加强检查观测，及时分析险情。专业队要不断学习管理养护知识和防汛抢险技术，并做好专业培训和实战演习。2、常备队-102- 常备队又称防汛基干班，是群众性防汛队伍的基本组织形式，人数比较多。由沿河道堤防两岸和闸堤、水库工程周围的乡、村、城镇街道居民中的民兵或青壮年组成。常备防汛队伍组织要健全，汛前登记造册编成班组，做到思想、工具、料物、抢险技术四落实。汛期按规定达到防守水位时，分批组织出动。另外在蓄滞洪区、库区以及水库下游影响区也要成立群众性的转移救护队伍。如救护组、转移组、留守组等。3、预备队预备队是防汛的后备力量，当防御较大洪水或紧急抢险时，为补充加强一线防守力量而组建的，人员条件和范围更宽一些。必要时可以扩大到距河道堤防、水闸、闸坝较远的县、乡和城镇。但要落实到户到人。4、抢险队抢险是抢护工程设施脱离危险的突击性活动，关系到防汛的成败，这项活动既要迅速及时，又要组织严密，统一指挥。所有参加人员必须服从命令听指挥。汛前，由群众防汛队伍中选拔有抢险经验的人员组成抢险队，汛期当发生险情时立即抽调抢险队，配合专业队投入抢险。5、机动抢险队为了提高抢险效果，在一些主要江河堤段和重点工程可建立训练有素、技术熟练、反应迅速、战斗力强的机动抢险队，承担紧急抢险任务。机动抢险队要与管理单位结合，人员相对稳定。平时结合工程的管理养护，提高技术，参加培训和实践演习。机动抢险队应配备必要的交通运输和施工机械设备。-102- 除上述防汛队伍外，要实行军民联防，人民解放军、人民武装警察是防汛抢险的突出力量，是取得防汛抗洪胜利的主力军。每当发生大洪水的紧急抢险时，他们不怕艰难，勇敢地承担了重大的防汛抢险和抢救任务。汛前防汛指挥部要主动与当地驻军联系通报防御方案和防洪工程情况，明确部队防守任务和联络部署制度。防汛抢险工作技术性强，各级防汛领导和各类防汛抢险专业队伍在汛前进行学习和培训，讲授抢险知识，要举行必要的实战演习，熟练技能。各级防汛指挥部要根据职责范围分级培训，特别注重专业培训和基层队伍培训，提高技术水平。六、防汛抢险物资准备防汛物料是防汛抢险的重要物质条件，是防汛准备工作的重要内容。汛期在防洪工程发生险情时，要根据险情的种类和性质尽快确定合适抢险材料进行抢护。这就要求抢险物料必须品种齐全，保证足够的数量，并且迅速运送到险工险段，才能化险为夷。-102- 每年汛前，各级防汛部门要核查防汛物料库存情况，根据防汛任务的大小，下达防汛物料储备计划，落实采购任务。常用的防汛物料主要有：块石、砂料、碎石、木椿、楠竹、草袋、麻袋、编织袋、土工膜布、铅丝、绳索、芦柴、油料、照明器材、救生设备、运输工具等。汛前还要对防汛砂石堆场、防汛木材、铅丝等器材仓库逐个盘查。检查所备防汛物料品种是否齐全，数量定额是否达标，储放分布是否合理，调运计划是否落实，料堆、库房是否安全等。汛前要对照明、救生、机械设备等进行检修和测试。堤防应备好预备土料和划定取土区。对于用量多的防汛物料应采取依靠群众就地取材的办法进行筹集和储备，或者是所辖区内的工商企业等单位筹集，但应在汛前预估可用数量，进行登记造册，制定调运计划。运送抢险物料的交通道路要保持畅通。由于防汛抢险物料一般需求数量大，品种繁多，常用的防汛物料一般除由防汛部门储备外，还有相当的大宗物料需要各地因地制宜，就地定点储存。国家防总制定了《防汛物资定额储备办法》，对不同地区防汛抢险物料的储备品种和数量作出规定。近年来，各地采取国家地方定点储备、社会团体储备和群众储备相结合，实物储备和资金储备相结合的方式，形成了行之有效的防汛物资储备管理体制，满足防汛抗洪抢险需要。七、各类防汛预案、方案修订-102- 防洪预案是指防御江河洪水灾害、山地灾害和水库溃坝洪水灾害等灾害的具体措施和实施步骤。是在现有工程设施条件下，针对可能发生的各类洪水灾害而预先制定的防御方案、对策和措施，是各级防汛指挥部门实施决策和防洪调度、抢险救灾的依据。主要的预案：大江大河流域防御洪水方案和洪水调度方案；流域度汛方案和蓄滞洪区洪水调度预案；水库汛期运用方案；城市和围垸（圩）度汛方案；山洪灾害防御预案；内湖防洪排涝调度方案；蓄滞洪区救生、转移安置方案；特大洪涝灾害应急预案等。按照国家《防汛条例》的规定，国家防总办公室于1996年印发了《防洪预案编制要点（试点）》，对防汛预案的编制原则、基本内容提出了具体要求，规范了防洪预案编制工作。防洪预案主要包括：汛情传递、人员撤离安置、工程调度、通讯联络、物料调用、抢险队伍调度、后勤保障等方面的内容。各级防汛指挥部门根据流域规划和防汛实际情况，按照确保重点，兼顾一般的原则，制定所辖范围内的防御洪水方案，并报上级审批，以备实施。对于原有的防御洪水方案要检查有无补充修订。-102- 对防御洪水方案要做好宣传教育工作，做到统一思想、统一认识。要善于总结上年度防洪方案执行情况，不断改进措施。有防洪任务的水库和蓄滞洪区要根据政府批准的江河防洪方案制订汛限水位和运行调度计划，加强河道岸线管理，清除河道阻水障碍，提高防汛抗洪效益。只有制定详尽全面、可操作性强的防洪预案，才能保证抗洪抢险工作有条不紊、忙而不乱。各级防汛指挥部门要把防汛预案编制作为防汛工作的一项重要内容，抓好落实。汛前，要根据流域内经济社会状况、工程变化等因素，对防御洪水预案进行全面修订完善。江河、水库、蓄滞洪区等单项工程的防洪运用方案，要随情况的变化予以补充完善，并按照有关规定分级审批执行。防洪预案制定后，要按照《防洪法》规定的权限审批，一经审批，就具有绝对权威性和法律性，一般不得随意改变。如有重大改变，则要上报原审批部门重新审批。八、汛前检查及汛前除险（一）汛前检查汛前检查是消除安全度汛隐患的有效手段，其目的就是发现和解决安全度汛方面存在的薄弱环节，为汛期安全度汛创造条件。汛前，各级防汛指挥部门要提早发出通知，对各级、各部门汛前大检查工作提出具体要求，自下而上组织汛前大检查，发现影响防洪安全的问题，责成责任单位在规定的期限内处理，不得贻误防汛抗洪工作。在汛前检查过程中，要制定检查工作制度，实行检查工作登记表制度，落实检查人和被检查人的责任。对检查中发现的问题，将任务和责任落实到有关单位和个人，明确除险责任分工，限期于汛前完成任务，堵塞不安全漏洞，消除安全度汛隐患。-102- 各有关部门和单位要按照防汛指挥部的统一部署，对所管辖的防洪工程设施进行汛前检查后，必须将影响防洪安全的问题和处理措施报有管辖权的防汛指挥部和上级主管部门，并按照防汛指挥部门的要求予以处理。（二）汛前除险汛前江河水库水位低、雨水少、施工条件较好、汛前处理隐患有事半功倍之效，应抓住时机处理完险工。汛前水位降落时发现的坍陷，穿孔、裂缝等隐患要及时整修；枯水期开堤破口的工程要在汛前堵复；河道中的河坝等工程要达到度汛方案要求；各类阻碍行洪的物体在汛前及时清除。对汛前不能完工的除险项目，要制定安全度汛措施，确保度汛安全。九、抗旱工作组织（一）抗旱工作责任和目标防旱抗旱减灾工作是一项包括旱前预防、旱期抗灾和救灾以及灾后恢复的一个完整过程，是组织群众和协调多部门防旱抗旱减灾，以保障工农业生产不断发展、维护社会稳定及保持生态环境的一项长期任务，涉及到全社会的各行各业和方方面面，是一个庞大的社会系统工程。抗旱工作总的目标是：-102- 统筹考虑生活、生产、生态用水，通过水资源优化调度，保证城乡供水安全，实现抗旱保规划、保增效、保增收。各级党政领导要审时度势，因地制宜，结合上级确定的抗旱要求，提出本地的具体抗旱目标。在确定抗旱的具体目标时，要实事求是，把握重点，即：水资源十分紧缺的地方，重点保城镇用水、农村饮水，保口粮田；水资源缺乏的地方，以确保生活用水和主要粮产区，高效经济作物为主；水资源条件好的地方，要全力抗旱保丰收。（二）抗旱工作准备编制抗旱预案，是由被动抗旱到主动防旱的根本转变，科学的水资源配置和调度方案，其重要性等同于供水工程。凡担任防汛抗旱指挥的领导，都要重视抗旱调度方案的审定，熟悉调度方案，一旦出现影响全局的旱情，要立即进岗到位，指挥若定。在抗旱紧张时期，分管抗旱工作的领导，要坐镇会商，认真分析水源状况、供需水量，根据不同旱情，有针对性地确定调度原则、调度措施，具体负责审定水利部门提出的应急调水方案，并批准实施，务必确保实现优化调度。针对农村实行联产承包责任制后一家一户抗御大旱能力较弱的特点，要认真抓好社会化抗旱组织体系建设。要加大抗旱服务队建设支持力度，充分发挥其抗旱服务功能，为农户排忧解难，以不断强化社会化服务体系，增强抗旱减灾能力。在抗旱紧张期间，要与人武部门一道，组织以民兵预备役人员为主的突击队，承担拦河筑坝、开渠疏淤、掘井引水、组织送水、抢修机具等突击攻坚任务，以支持抗旱救灾工作。-102- 第六节防汛会商与决策一、防汛值班和会商（一）防汛值班防汛值班是防汛抗洪工作一项最基本的工作。做好防汛值班工作，时刻掌握汛情信息，及时传递反映，是取得防汛抗洪工作胜利的先决条件。防汛值班工作责任重大，一定要严明防汛值班纪律，建立健全制度，落实防汛值班工作责任制。为了使防汛抗旱指挥部办公室的工作进一步规范化、制度化，更好地满足防汛抗旱工作的需要，国家防汛抗旱总指挥部制定颁发了有关工作制度，作为各级防办日常工作的准则。1、防汛抗旱指挥部值班制度（1）防汛指挥长值班制度①汛期主持防汛日常指挥，保持24小时与防汛值班联系；②及时召开防汛会商会，对紧急抢险及时做出决策；③及时向上级首长汇报重大事宜；④及时督促职责范围内各级行政首长执行防总决议。（2）防汛办公室值班制度①汛期，各级防汛抗旱办公室和有防汛任务的指挥部成员单位要实行昼夜值班，值班室24小时不离人。②-102- 值班人员必须坚守岗位，忠于职守，熟悉业务，及时处理日常防汛工作中的问题。要严格执行领导带班制度，汛情紧急时，有关领导要亲自值班。③积极主动抓好情况搜集和整理，及时了解和掌握气象、水文、灾情、工险情信息，认真做好值班记录。④重要情况及时向有关领导和部门报告，做到不迟报、不误报、不漏报，并详细登记处理结果。⑤值班人员应在班内处理完本班日常事务，特殊情况需要下一班继续办理时，应交待清楚，签名交接。2、雨、水、险、灾情的监视制度气象、水文是防汛抗洪的耳目。及时准确的雨水情和工情、险情、灾情信息，是防汛指挥决策和组织抗洪抢险救灾的关键条件。各级防汛指挥部门要落实雨水情监测责任体系，确保汛情信息畅通。气象部门每天要定时向当地防汛指挥部门传递天气预报和雨情信息，定期提供中、长期天气趋势预测。遇有重要天气，要及时加密测报，根据情况紧急分析会商。水文部门完善水文预报方案，做到及时准确安全的测报洪水，按照水文预报规定向防汛部门发布洪水预报和水情报汛。当江河洪水达到设防标准时，要加密测报每一小时测报一次。-102- 要建立严格的洪涝灾情和险情报告制度。洪涝灾害发生后，各级防汛部门必须在第一时间逐级迅速上报洪涝灾情和工程险情报告。同时，按照规定在灾害发生24h内，把洪涝灾情统计简表逐级报告。（1）气象、雨水情收集、汇报制度②及时了解、准确掌握雨情、水情，定时定点收集，做好统计分析工作。做好中短期雨情水情预报和每天雨水情汇报。②对灾害性气象、水文信息，应加强纵、横向联系，主动通报。③发生暴雨洪水或出现其它灾害性天气，应立即收集雨情、水情和灾情并及时上报。④堤防进入警戒水位，逐日填报堤垸水情表和内湖水位表。（2）险情汇报、登记制度①及时搞好各类水利工程的清隐查险工作，发现险情分类登记造册，逐级上报。②水利工程发生较大险情，应及时报告并迅速组织除险。重大险情和工程事故应查明原因，并写出专题报告。③水利工程发生险情需要上级派潜水员和专家抢险时，按《防汛抢险队伍调度规程》的要求和程序办理。④每年汛后提出险情处理意见。根据先急后缓的原则，分项列出当年急需处理的病险工程，对暂时无力解决的工程，督促当地防汛部门落实临时度汛方案和抢险措施。（3）溃垸垮坝汇报、登记制度-102- ①万亩以上堤垸和中型以上水库失事，必须在出事后2h内上报。万亩以下堤垸和小型水库在失事后12h内上报。②垮坝失事后应及时掌握群众安全转移、安置以及工程抢护、恢复等情况。③及时填报堤垸溃决情况和水库垮坝情况统计表，并用书面形式总结工程失事经过、原因和损失情况。（4）洪涝灾害汇报登记制度①洪涝灾害发生后，应及时汇报灾害情况，并密切注视灾情发展变化，随时上报灾情和抗灾动态。②洪涝灾害统计上报时间分为时报、月报和年报。时报在发生灾害后及时核实上报。③发生洪涝灾害时，要及时填报抗洪情况统计表（上防汛劳力后每日一次）、排渍情况表（发生渍灾后每日报一次）。④及时用电话、传真、网络、简报、专题报告、照片、录相等方式反映情况。（二）防汛会商-102- 在多年防汛工作实践中，各级防汛指挥机构逐渐形成了一套会商制度。进入汛期后，各地根据天气和水情变化，一般要不定期的召集水文、气象等部门参加的会商会议。进入主汛期后，如果汛情严峻，各级防汛指挥机构要定时召开防汛会商会议，通报汛情形势和防汛工作情况，对一些重大问题进行会商决策。防汛会商一般采用会议方式，多数在防汛会商室召开，特别情况下也有现场会商，随着信息化的建设和发展，电视电话会商、远程会商也在许多地方开始。会商类型，按研究内容可分为：一般汛情会商、较大汛情会商、特大（非常）汛情会商和防汛专题会商。1、一般汛情会商：是指汛期日常会商，一般量级洪水、凌汛、海浪发生时，对堤防和防洪设施尚不造成较大威胁时，防汛工作处于正常状态。但沿堤涵闸、水管要注意关闭，洲滩物质和人员要及时转移，防汛队员要上堤巡查，防止意外事故发生。2、较大汛情会商：是指较大量级洪水、凌汛、海浪发生时会商，此种情况洪峰流量达河道安全泄量的极限值，洪水或海浪高达到堤防设计高程。部分低洼堤防受到威胁，抗洪抢险将处于紧张状态。水库、河坝、堤防等各类防汛工程启动运用，需加强防守，科学调度。3、特大（非常）汛情会商：是指特大（非常）洪水、凌汛、海浪发生时，洪峰流量和洪峰水位或海浪高超过现有安全泄量或保证水位的情况下的会商。此时，防汛指挥部要宣布辖区内进入紧急防汛期，为确保人民-102- 生命财产安全，将灾害损失降到最低程度。要加强洪水调度，充分发挥各类拦洪抗灾设施的作用，及时研究分洪和抢险救生方案。4、防汛专题会商：研究防汛中突出的专题问题，如：（1）工程抢险会商：重点决定抢险措施。（2）洪水调度会商：重点研究决定水库、蓄滞洪区的实时调度方式。（3）避险救生会商：重点研究山洪、垮坝、溃垸时救生救灾措施。根据所需决策的内容，汇报和讨论发言侧重不同，汛情分析重点汇报气候、水情方面；抢险措施研究，重点汇报工情和技术；洪水调度重点研究水库、洪道、蓄洪滞洪情况。（三）防汛会商程序1、一般汛情会商（1）会商会议内容①听取气象、水文、防办、水利业务部门关于雨水情、气象形势、工程运行情况汇报。②研究讨论有关洪水调度问题。③部署防汛工作和对策。④研究处理其它重要问题。（2）参加会商单位和人员①会议主持人：防汛抗旱指挥部副指挥长或防汛办主任。②-102- 参加单位和人员：水行政主管部门、水文、气象部门负责人和测报人员、防汛技术专家组组员、其它有关单位和人员可另行通知。（3）各部门需办理的事项和界定责任：①水文部门：及时采集雨情、水情，作出实时水文预报；按规定及时向防汛抗旱指挥部办公室及有关单位、领导报送水情日报和雨水情分析资料；并密切关注天气发展趋势和水情变化。②气象部门：负责监视天气形势发展趋势，及时作出实时天气预报报送防汛抗旱指挥部办公室；提供未来天气形势分析资料。③防汛抗旱指挥部办公室：负责全面了解各地抗洪抢险动态，及时掌握雨水情、险情、灾情，以及上级防汛工作指示的落实情况；保证防汛信息网络的正常运行；处理防汛日常工作的其它问题。④其它部门按需要界定其责任。（4）会商结果由会议主持人决定是否向党委、政府和有关部门和领导报告。2、较大汛情会商（1）会商会议内容①听取雨水情、气象、险情、灾情和防洪工程运行情况汇报，分析未来天气趋势及雨水情变化动态。-102- ②研究布置辖区面上抗洪抢险工作，研究决策重点险工及应采取的紧急工程措施，指挥调度重大险情抢护的物资器材，及时组织调配抢险抢险队伍，有必要时可申请调用部队投入抗洪抢险。③研究决策各类水库及其它防洪工程的调度运用方案。④向同级政府领导和上级有关部门报告汛情和抗洪抢险情况。⑤研究处理其它有关问题。（2）参加会商单位和人员①会议主持人：防汛抗旱指挥部指挥长或副指挥长②参加单位和人员：副指挥长、调度专家、防汛办人员、水文部门、水情预报专家、气象部门、气象预报专家、部分防汛抗旱指挥部成员单位，其它有关单位和人员可视汛情通知。（3）各部门需办理的事项和界定的责任①水文部门：要根据降雨实况及时作出水文预报，依据汛情、雨情和调度情况的变化作出修正预报，按规定向防汛指挥部办公室和有关单位、领导报送水文预报、水情日报、雨水情加报及雨水情分析资料。②-102- 气象部门：要按照防汛指挥部和有关领导的要求，及时作出短期天气预报以及未来1、3、5日天气预报，并及时向防汛指挥部办公室和有关领导、单位提供日天气预报或时段天气预报、天气形势及实时雨情分析资料。③水行政主管部门：水利业务部门要全面掌握，并及时提供堤防水库等防洪工程运行状况及险情、排涝及蓄洪区准备情况，并要求作好24h值班工作，密切监视水利工程运行状况。④电力部门：要负责所管辖水库的运行安全，线织实施度汛方案和防汛指挥部调度命令，加强防汛抢险、排渍、救灾等用电负荷的调度，保障电力供应，密切监视水库运行状况，派人24小时值班。⑤防汛指挥部办公室：要加强值班力量，作好情况综合、后勤服务等，及时组织收集水库、堤垸以及雨水情、工情、险情、灾情和各地抗洪抢险救灾情况，随时准备好汇报材料，密切监视重点防汛工程的运行状况，提供各种供水实时调度方案；作好抗洪抢险物资、器材、抗洪救灾人员等组织调配工作，发布汛情通报，及时编发防汛快讯、简报或情况综合。⑥防汛抗旱指挥部各成员单位：按照各自的职责作好本行业的防汛救灾工作；同时视汛情迅速增派人员分赴各自的防汛责任区，指导、协助当地的防汛抗洪、抢险救灾工作。（4）会商结果由指挥长或副指挥长决定，是否向政府、党委和上级部门及领导汇报。-102- （5）除召开上述常规防汛会商会议外，指挥长可视汛情决定是否召开指挥部紧急会议。防汛紧急会议由指挥长、副指挥长、技术专家和有关的防汛抗旱指挥部成员单位负责人参加，就当前抗洪抢险工作的指导思想、方针、政策、措施等问题进行研究部署。3、特大（非常）汛情会商（1）会商会议内容①听取雨、水情、气象、工情、险情、灾情等情况汇报，分析洪水发展趋势，未来天气变化情况。②研究、决策抗洪抢险中的重大问题。③研究抗洪抢险救灾人、物、财的调度问题。④研究决策有关防洪工程（如水库、蓄洪垸[圩]）拦洪和蓄洪的问题。⑤协调各部门抗洪抢险救灾行动。⑥传达贯彻上级部门和领导关于抗洪抢险的指示精神。⑦发布洪水和物资调度命令及全力以赴投入抗洪抢险动员令。⑧向党委、政府和上级部门和领导报告抗洪抢险工作。（2）参加会商单位和人员①会议主持人：指挥长或党委、政府主要领导。②-102- 参加会议单位和人员：副指挥长、调度专家、防汛指挥部成员、担负防汛任务的各部门单位负责人、水文部门负责人、气象部门负责人、水情预报专家、气象预报专家、防汛指挥部办公室负责人，其它单位可根据需要另行通知。（3）各部门和单位需办理的事项和界定的责任①水文部门：负责作洪水过程预报；雨情、水情和洪水特性分析，及时完成有关的分析任务；要及时了解天气变化形势，密切监视雨水情变化动态，并及时作出修正预报。②气象部门：负责作时段气象预报、天气形势和天气系统分析，及时完成有关的其他气象分析任务，密切监视天气演变过程，并将有关情况及时报防汛指挥部办公室及有关领导，做好24小时值班工作。③水行政主管部门：水利业务部门要全面掌握堤防、水库等防洪工程的运行防守情况，及时提供各类险情、分蓄洪区的准备情况，重大险情要及时报告防汛指挥部领导，并提出防洪抢险措施。④防汛指挥部办公室：进一步加强值班力量，负责收集综合雨水情、工情、险情、灾情、堤防、水库等防洪工程运行状况以及抗洪情况，组织、协调各部门防洪抢险工作，及时提出抗洪抢险人员、物资器材调配方案及采取的应急办法，提出利用水库、蓄洪垸等防洪工程的拦洪或分蓄洪的各种方案，通过宣传媒体及时发布汛情紧急通报，及时编发防汛快讯、简报或情况综合等。⑤-102- 防汛抗旱指挥部各成员单位要派主要负责人及时到各自的防汛责任区指导、协助当地的防汛抗洪、抢险救灾工作，并组织好本行业抗洪抢险工作。⑥社会和团体和其它单位要严阵以待，听候防汛指挥部的调遣。（4）会商结果，责成有关部门组织落实，由会议主持人决定以何种方式向上级有关部门和领导报告。二、防汛抗旱会商决策（一）洪水调度为搞好防洪调度，要建立一套切合实际的调度原则和工作制度，制定切合实际的洪水调度规程，合理进行实时防洪调度，以保障防洪调度顺利实施。洪水调度规程是防汛指挥部门防洪调度的规范。各级防汛部门要根据上级防汛部门的规定，结合本地河流特性和防洪工程现状，制定出防洪调度的方案、规章制度和程序。1、洪水调度原则（1）确保重要地区和重点防洪工程安全，确保主要交通干线安全、确保人民群众生命安全，最大限度地减轻洪涝灾害损失。-102- （2）江、河、湖、库的水位达警戒或汛限以上水位时，水库蓄滞洪区调度运用必须服从有管辖权的人民政府防汛指挥部的统一调度指挥；地方各级防汛指挥部门服从国家防汛总指挥部调度。（3）应处理好重点与一般、局部与全局的关系。江河防洪保护对象往往具有不同的重点，首先要把确保人的生命安全放在第一位，其次是重要经济设施，重要交通、铁路干线等，如沿河的大城市是保护的重点，农田和滩地属一般保护对象。民垸分洪运用次序的安排必须考虑先启用一般民垸，而尽量将城镇所在地的较重要的民垸安排到最后启用。出现特大洪水，启用分蓄洪区，或是利用一些围垸破堤分洪。（4）妥善处理防洪与兴利的关系。水库汛期调度往往存在防洪与兴利的矛盾。具有防洪库容与兴利库容结合使用的水库，汛末必须掌握收水时机为兴利蓄水。汛末日期并不稳定，要密切注视天气形势，加强气象预测预报，提高预报水平。既要不失时机地抓住汛末蓄水，又要避免突然降暴雨而产生洪水，造成水库洪水位过高，被迫大流量泄洪而造成下游洪灾损失，更要确保水库的自身安全。-102- （5）防洪调度应考虑可能发生意外或失误，留有一定的余地。防洪系统运行调度方案是按正常情况编制的，而实际运用中却可能发生一些异常情况。如水情、雨情预报失误，工程发生意外险情，闸门启闭出现故障，河道由于淤积或人为设障而不能通过预计的安全泄量，分蓄洪区进洪口门不能分进预计的分洪流量，分蓄洪区群众转移超出计划时间等等。因此在编制防洪调度方案时，应适当考虑到上述不利情况，例如在利用水雨情预报数据时，应根据预报方案的可能误差范围而采用偏于安全的预报值。2、洪水调度工作制度鉴于汛期洪水调度要求及时、准确、安全，是一项时间性较强的工作，所以有关防洪调度的工作必须作出精密安排并形成一定制度。（1）必须有批准的年度防洪调度计划。防汛指挥机构可根据需要在适当的时候邀请防汛指挥机构成员单位和有关部门，通报防汛工作部署和有关防洪调度要求，按拟定防汛内容和要求，作好防汛准备，根据防洪调度工作的需要补充有关工作制度。（2）水情气象预报制度。参照有关资料系列，结合实践经验，不断补充、修订洪水预报方案；按照规定程序负责水、雨情报的收集、处理，洪水预报发布，提出实时洪水调度意见，密切注视水雨情变化，根据情况及时提出修正预报。（3）制定闸门启闭运用程序和操作规程。要明确专人负责维修、保养、操作，严格按启闭规程操作。（4）严格值班制度。在汛期，各类水库均应配备人员实行昼夜值班。值班人员应作到：①-102- 要作好水文情报的收集、处理，及时根据雨水情进行洪水预报，提出预报成果和洪水调度意见。②密切注视水库影响范围内的水雨情变化和水库工程的安全状况，当水雨情发生突变或工程出现异常，要立即向防汛负责人和有关领导汇报。③当水库开始泄洪排沙或改变泄流方式，以及工程或泄洪设施出现异常，可能危及大坝和下游防洪安全时，要把情况和上级主管部门领导的决定及时向有关部门联系传达。④作好调度值班记录，对重要的调度命令和上级批示应进行文字传真或录音。在交接班时要把本班发生的问题、处理情况以及需要留待下班解决的问题，一并向下一班值班人员交待清楚。要作好交接班记录。⑤会商决策制度。指挥长认为需要集体研究时，及时召集有关单位成员分析，形成一致意见，决策实施。⑥联系制度。当预报将发生特大洪水（超设计标准洪水）或工程出现严重险情、泄洪设施发生-102- 故障将危及大坝安全，或水库上游出现偶然事件必须加大泄量，因而超出下游河道的安全行洪能力时，应及时通知下游有关防汛指挥机构、物资、交通部门，作好防汛抢险准备；当预报将发生超设计标准洪水和在极端恶劣的天气条件下，通讯手段中断无法与上级取得联系时，水库防汛指挥机构应根据批准的防洪调度计划，采取一切可能手段或事先约定的其它警报系统、信号等通知下游有关防汛部门、地方政府作好组织群众安全转移工作。⑦资料保管制度对每年调度运用中所有水文气象的原始数据，如库水位、入出库流量、雨量、渗漏、蒸发及泥沙等，防洪调度计划中洪水调度各种运用指标及短期洪水预报成果，洪水预报方案、调度决策、调度总结、泄洪设施运用记录，以及有关各种技术文件、工程安全状况分析等均应经过认真校核，按照国家规定逐年分别整理汇编、刊印归档。3、洪水调度时需注意的重大问题（1）科学调度。洪水调度是一项系统工程，科技含量高，专业技术性强，必须依据科技人员精确计算、综合分析，选择最优调度方案，避免盲目行为。（2）充分准备。在破垸蓄水时，要及早发出命令，有组织、有计划地对蓄滞洪区和圩垸内的人员、财产进行紧急转移，尽量减少灾害损失。（3）及时发布洪水警报。当发生特大洪水时，对沿江城市和农村及时发出洪水警报信息，既要让群众有迎战洪水的准备，又要保持人心安定和社会稳定。4、水库防洪调度（1）水库防洪调度的任务-102- 汛期确保水库安全度汛，保障下游防护区安全，是防洪调度的中心任务之一。在正常洪水下，水库防洪调度是根据规划设计确定的大坝设计防洪任务，结合江河干流洪水情况，对入库洪水进行实时合理调度。在出现超设计标准洪水时，采取紧急调度抢护措施，全力保坝安全并减轻下游的洪水灾害。（2）水库防洪调度的一般要求①要编制年度防洪调度计划。在正常情况下，水库要按照设计确定的洪水标准，各项防洪调度规则及有关运用指标，编制年度防洪调度计划，拟定防御超标准洪水紧急预案。如果设计洪水、工程安全状况或下游河道允许安全泄量发生重大变化，则应根据具体情况重新核定各项运用指标，并编制当年的防洪调度计划，按程序报请审批。②防洪调度首先要确保大坝安全。对规划设计中已规定的为了水库安全而必须保留的防洪库容，不能随意占用。在此前提下，按下游防护区的防洪需要对入库洪水进行调蓄。当实际洪水超过规定的防护区防洪标准时，则洪水调度必须本着小利服从大利，局部服从整体的原则，满足大坝安全需要。③按照防洪规划，水库要与下游河道堤防、分（滞）洪区、分洪道等防洪工程体系联合运用。在实际调度中，一般应充分利用下游堤防、河道的行洪能力，配合水库的合理调蓄和分（滞）洪区的运用，更好地发挥水库的调洪作用。④-102- 拟定防洪调度方式要安全可靠，判别条件要简明易行。根据实践经验，在规划设计中拟定的防洪调度方式和判别条件往往与实际尚有一定差距。因而在实时调度中对各种可能影响泄洪的因素，如：水情测报、通信、洪水预报、洪水调度方案的请示和决策，以及闸门启闭操作等可能延误的时间要有足够的估计，采用调洪计算成果作决策时要留有余地。⑤从水库所在水系的防洪安全考虑，水库防洪调度要服从有调度权限的防汛指挥机构的统一指挥。根据批准的调度运用计划，在保证防洪安全的条件下，明确各级主管部门的泄洪指挥权限。这样，汛期即可按规定的泄洪权实施调度，力争防洪调度及时、主动。（3）水库防洪调度方式①无防洪任务水库的防洪调度此类水库的调洪任务一是汛期保大坝安全，二是保汛末兴利蓄水。汛期洪水调度严格按设计规程调度；病险水库按鉴定的限制水位控制。②有防洪任务水库的防洪调度主要有分级控制泄流、补偿调节和错峰调度三种方式。分级控制泄流方式就是在水库距下游防洪控制点较近、区间洪水较小情况下，通过对水库下游各防护对象的重要程度和下游河道主槽、堤防的安全行洪能力进行分析，确定各级的防洪标准和安全泄量后，对不同量级洪水采取不同的控制泄量。-102- 补偿调节防洪调度方式就是水库与防洪控制点距离比较远，当发生相应于下游防洪标准极其以下洪水时，通过调节水库下泄流量使其与区间来水之和等于或小于防洪控制点的安全泄量。错峰调度实际上也属于调节调度方式，它是在水库和防洪控制点之间集雨面积大，区间洪水预报预见期短，水库泄水至下游防洪控制点的传播时间长等不适应完全补偿调节情况下，而采用的经验性调度方法。其要点就是水库要为下游防洪留有一定错峰库容，当水库下游区域出现洪峰流量时，限制水库泄量（必要时停止下泄）；停止错峰后，要将汛限水位以上蓄存的水量尽快泄出，以便迎接下一次错峰调度。③分期防洪调度由于受大气环流的影响，各个时期的降雨成因不同，但却有一定的变化规律。通过对河流的实测洪水资料统计分析，掌握水库年内的洪水发生时间及大小特征规律。水库分期防洪调度就是充分利用这一规律，实行在汛期不同时段采取不同汛限水位的调度原则，缓解水库防洪泄洪与兴利蓄水之间的矛盾，更好地发挥水库的综合利用效益。由于气象因素十分复杂，在水库分期防洪调度中，一定要深入研究并慎重确定汛期时段的划分、分期设计洪水的拟定、分期防洪限制水位确定等三个问题，并且要通过审批方可执行。-102- ④预报防洪调度预报防洪调度是在编制防洪调度规划时考虑预报因素，经过综合分析、论证、计算，合理提出汛期防洪限制水位，减少预留防洪库容，在确保防洪安全的前提下，充分发挥水库的综合利用效益。采用预报调度应具备以下条件，即：①有完善的水情自动测报设施；②有迅速可靠的汛情传递系统；③有经过评定、检验符合规范要求的洪水预报方案。（4）水库调度决策步骤①根据当前汛情，结合水情、天气预报，防汛指挥部办公室组织技术专家组研究分析，提出有关水库的各种实时调度方案。②会商研究分析各方案的利弊。③指挥长作出决策确定最佳调度方案。④签发调度命令并实施。⑤收集实施情况和调度效果，并及时根据新的雨水情及洪水修正预报，及时修正调度方案，如有必要，再次进行会商研究，作出新的调度决策。5、蓄洪、分洪调度-102- 为了减轻洪水灾害损失，对于出现大于工程设防标准内的洪水，要利用湖泊低洼地的一些局部地区，有计划的分蓄一些洪水流量和洪水量，来保障重点地区的防洪安全。这些分洪蓄洪的地区就叫做蓄滞洪区，它是江河防洪体系中的重要组成部分。（1）蓄洪分洪防洪调度必须具备的条件①要有及时准确的实时雨情、水情和天气、水情预报信息。能够分析计算出洪水到防洪目标处的洪峰水位、流量和洪量，后期洪水演进情况和洪水特征。②要有科学、可靠、操作性很强的蓄滞洪水运用方案。③要有安全畅通防汛通讯信息系统，确保各种洪水调度和防汛指挥命令及时传递。④要有严肃规范的蓄滞洪区运用调度规程，制定完善的行政法规制度保障措施，保证蓄滞洪区运用方案正常实施，确保人员顺利撤离及维护撤离区社会治安。当河道水位或者流量达到规定的分泄、滞洪标准时，有管辖权的人民政府防汛抗旱指挥部要根据经批准的分洪、滞洪方案，采取分洪、滞洪措施。采取上述措施对毗邻地区有危害的，须经有管辖权的上级防汛指挥机构批准，并事先通知有关地区。在非常情况下，为保护国家确定的重点地区和大局安全，必须作出局部牺牲时，在报经有管辖权的上级人民政府防汛指挥部批准后，当地人民政府防汛指挥部可以采取非常紧急措施。-102- 实施上述措施时，任何单位和个人不得阻拦，如遇到阻拦和拖延时，有管辖权的人民政府有权组织强制实施。（2）分蓄洪调度决策步骤①由技术专家组根据水情、天气预报，结合当前的汛情，经分析研究若洪水将超过控制水位，且危及到重点地区安全时，提出分蓄洪调度初步方案，并通知水文部门，进行调度方案计算。②水文部门根据分蓄洪调度初步方案，及时作出水文预报，反馈防汛抗旱指挥部办公室和技术专家组，技术专家组根据水文部门的预报结果，重新计算调整方案。③指挥长召集指挥部有关成员和防汛、气象、水文专家以及分蓄洪有关单位负责人共同会商决定分蓄洪方案。④将方案立即报告同级党委、政府和有关领导，同时报请上级部门批准实施。⑤在向上级报告要求破堤分蓄洪的同时，由指挥长签发有关分蓄洪区蓄洪安置命令，由分蓄洪区所在人民政府按分蓄洪区转移、安置预案组织实施。⑥分蓄洪破堤所需物资器材如炸药、导火线等由有关单位在分蓄洪预见期内运往指定地点，同时安排爆破队伍火速赶赴现场待命。⑦-102- 待方案批准后，防汛指挥长签发分蓄洪调度命令，由分蓄洪区所在地人民政府按命令要求组织实施。（二）防汛抢险物资调度防汛抢险物资调度，必须根据险情大小和抢险物料储存分布实际，坚持“先近处后远处”、“先库存后外购”和“先本级后上级”的原则，由各级防汛指挥部门按照管理权限，首先有计划的调集本级防汛物料，统一调度到险工险段，用于抗洪抢险。当本级防汛物料不足时，再逐级申报上级防汛部门支援。防汛抢险物资调度的主要工作内容：1、落实防汛物资调拨预案。对防汛物资储备单位，可调数量，已备好的车、船及载量、行驶路线、人员配备、联系方式等制定调拨预案并上报备案。2、制定防汛物资实行分级储备、分级管理、分级调度和分级补充的原则。3、需动用储备物资，事先书面报告防指，由防指领导审批后再办理调用手续。4、紧急抢险情况经防汛指挥部批准，可调用或借用临近物料，事后应当及时归还或者给予适当补偿。5、在紧急防汛期，为了防汛抢险需要，防汛指挥部有权在其管辖范围内，调用物资、设备和交通运输工具。6、因抢险需要可以就近取土占地、砍伐林木，并可清除任何阻水障碍物。-102- （三）防汛抢险队伍调度防汛抢险队伍由各防汛指挥部门负责调动。根据汛情、工情发展情况，县级防汛指挥部门要及时通知各有关单位和乡镇，做好抢险专业队和群众抢险队伍的调动准备。当险情发生后，要立即调集到位。如辖区内抢险力量不足时，可向上级防汛部门申报从外地调集。当出现重大险情时，防汛指挥部门要立即向人武部门报告，和当地驻军联系，请求支援。驻地部队和武警部队是抗洪抢险救灾的主力军，负责承担抗洪抢险急难险重的任务，在关键时刻发挥关键作用。同时，各级政府要注意爱惜兵力，把兵力用在真正需要的时刻。防汛抢险队伍调动的主要工作内容：1、在紧急防汛期，由防汛指挥部组织动员本地区各有关单位和个人，承担人民政府防汛指挥部分配的抗洪抢险任务。2、各防汛单位所需队伍和劳力以当地受益区筹集安排为主，发生重大险情需要外援，需向上级防汛指挥部提出申请。3、协调沿途有关单位帮助疏通道路，确保防汛抢险队伍顺利到达抢险目的地，并协调安排抢险任务。4、协调安排好抢险队伍的生活及补助。（四）抗旱调度调度原则如下：-102- 1、地表水与地下水供水原则：先引用地表水，地表水不能满足时引用地下水；2、地表水与水库蓄水供水原则：先引河道天然来水，后取水库蓄水；3、用水和需水原则：灌溉季节，先满足灌溉用水，再向水库充水；4、供水顺序为：先满足生活用水，再向生产供水。抗旱水量调度期内，实行各水源工程管理单位负责制和责任追究制度。各水源工程管理单位总负责本水源工程区内的水量应急调度工作，建立相应的指挥组织，统一指挥本区内的抗旱水量调度工作。组织制订本单位的抗旱水量调度预案并经省级防汛抗旱指挥部批准后执行。水源管理单位的职责：（1）贯彻执行有关法律、法规和政策，全面部署和做好本区的抗旱水量调度工作；（2）组织开展宣传发动工作，保证各项调度措施落实到位；（3）组建当地督察组织，建立督察制度，督促落实本区抗旱水量调度期的工作；（4）负责水量调度指令的执行，确保水量调度计划完成；（5）强化用水监督管理，负责协调本区内各县（市、区）的用水。三、防汛抢险和救灾（一）抢险类型及常见险情-102- 抢险是减灾的重要手段，抢险可使即将发生的灾害转危为安、化险为夷，减少灾害发生。防汛抢险工作专业强、技术要求高、时间紧迫。因此，在抢险过程中，必须做好统一指挥，协调有序，险情判断准确，抢险方案切合可行，措施得当等。1、抢险类型（1）工程隐患抢险各种水工建筑物，特别是防洪工程可能出现的险情有：大坝和堤防的漫溢；坝（堤）体渗水、管涌、跌窝；河岸、堤坡崩塌；大风浪对水工建筑物的冲击淘刷；堤坝和其他挡水挡土墙脱坡、滑动倾覆等。（2）暴雨山洪灾害抢险①暴雨洪水的排泄抢险，以确保坝堤不溃决。②暴雨洪水淹没区的人员紧急转移。（3）地质灾害抢险①崩塌、滑坡体的抢治、防止埋压人员和设施。②崩滑灾前的人员紧急转移。2、常见的工程险情尽管堤坝工程险情比较多，但常见的主要有以下四类：（1）渗漏险情。主要有以下四种：渗水险情、管涌险情、流土险情、漏洞险情。（2）背水脱坡（滑坡）险情。-102- 当堤坝在长时间高水位持续情况下，堤坝土体含水量饱和，下滑力加大，同时受浸泡后土体的抗剪强度降低，阻滑力减小，常发生脱坡。在堤坝顶部或坡面上先出现圆弧形或纵向裂缝，随着裂缝的发展，土体下挫滑塌而成脱坡，又称滑坡。（3）临水崩塌（滑坡）险情。堤防无外滩，河泓紧逼，汛期大水直冲堤防，在弯道凹岸更受环流淘刷影响，都会导致堤防失稳而崩塌。（4）漫溢险情。堤坝工程在洪水位超过堤坝顶部漫顶而过，造成堤垮坝毁的险情称为漫溢险情。（二）堤坝巡视查险各类防汛工程受大自然和人类活动的影响，工作状态和抗洪能力不断变化，随时都会出现一些新的情况。若未能及时发现和处理，一旦汛期情况突变，往往会措手不及造成被动局面甚至酿成灾难。汛期堤坝险情的发生和发展，都有一个从无到有，由小到大的变化过程，只要及时发现险情，抢护措施得当，即可将其消灭在初期，及时地化险为夷。因此，巡堤查险则是防汛抢险中一项极为重要的工作，汛期要对所有防汛工程必须进行不间断的检查和看守，切不可掉以轻心，疏忽大意。1、堤坝巡视查险工作的具体要求（1）要落实巡查人员，要求巡查人员比较熟悉堤坝情况，具有一定的防汛抢险经验，并且编成班组，登记造册，制定查险方案不能随意变动。-102- （2）巡查工作要做到组织领导到位，分段分项负责，确定检查项目内容、线路，把任务分解到班组和具体人。（3）出现汛情，且预报江河出现警戒水位以上洪水，或水库处于高水位运行时，要立即组织巡查人员立即上堤上坝，昼夜严密巡查监视，发现异常情况，边抢护边报告。2、堤坝巡视查险的主要内容（1）堤防工程。主要检查：①堤防顶部、堤坡、堤脚有无裂缝、坍塌、滑坡、陷坑、浪坎等险情发生。②堤坝背水坡脚附近或远处积水潭坑、洼地、渊塘、排灌渠道、房屋建筑物内外有无泡泉（翻砂鼓水）现象。③迎水坡砌护工程有无裂缝损坏崩塌，退水时临水边坡有无裂缝、滑塌，沿堤闸涵有无裂缝、位移、滑动、闸孔或基础漏水等情况。④险工险段等重点部位，包括已经处理过的险段，尤其应该加强巡视检查。⑤堤身表面是否保持完整，管护范围内的各项管理设施、标志、界桩等是否完好无损。⑥防汛物料是否齐全。土石、料场、料堆是否符合储备定额要求。⑦通信、电路、交通设施是否完好畅通。（2）土石坝工程。主要检查：①-102- 挡水建筑物。对土石坝工程，主要检查坝面有无位移、沉陷、裂缝、滑坡、表面冲刷、兽洞、蚁穴等现象；坝面护坡有无翻起、松动、塌陷、架空等损坏；背水坡、两岸坝肩和坝址附近有无滑坡、塌陷、崩岸、掏刷、集中渗流、流土、管涌现象；排水反滤设施是否堵塞和排水不畅，渗水有无骤增骤减和发生浑浊现象。坝基、坝体浸润线和压力水测压管水位是否正常；检查土石坝内埋设的混凝土构件和其他建筑物的接头、界面工作状态有无异常变化，坝顶路面及防浪墙是否完好。对混凝土坝工程，要检查坝面及防浪墙有无裂缝、错动，坝面有无渗水、剥蚀、炭化、游离石灰排析现象；伸缩逢开合是否正常，止水填料有无破坏或失效；坝基扬压力、廊道渗流以及排水设施是否正常；检查各项观测数据有无超设计情况。②溢洪设施。主要检查进水口附近有无危岩塌方、滑坡、堆积，护坡有无裂缝、松动、架空等；溢流堰、边墙、底板、消力池等部位的混凝土有无裂缝、磨损、冲刷破坏等情况；水跃流态是否正常，有无折冲水流、回流等现象。③输水隧洞及管道。进水口水流形态是否正常，有无漂浮物堆积、压力洞的通气孔是否畅通；输水隧洞混凝土衬砌有无剥落、裂缝、漏水、气蚀和冲蚀等问题；混凝土管道有无裂缝、变形、漏水、结合缝止水实效情况。④闸门及启备设备。闸门、阀门有无变形；动力设备是否良好；对溢洪道、输水设备的启闭情况进行实际操作。3、巡视查险交接班制度-102- 巡视检查必须进行昼夜轮班，并实行严格交接班时间，上下班要紧密衔接。接班人要提前上班，与交班人共同巡查一遍。交班人应交待本班了解的情况，特别是可能出现的问题，必须交待清楚。相邻队（组）应商定碰头时间，碰头时要互通情报。4、注意事项（1）检查、交接班时间，由带领检查的队（组）长统一掌握。检查进行中不得休息，规定当班时间内不得离开岗位。（2）检查是以人的直观或辅以简单工具，对险情进行检查分析判断。夜间检查要持照明工具。（3）队（组）检查交界处必须搭接一段，一般重叠检查10～20m。（4）检查中发现可疑象征，应派专人进一步详细检查，探明原因，采取处理措施，并即时向上报告。（5）检查人员必须注意“五时”，做到“四勤”、“三清”、“三快”。“五时”：①黎明时（人最疲乏）；②吃饭时（思想易松劲）；③换班时（检查容易间断）；④黑夜时（看不清容易忽视）；⑤狂风暴雨交加时（出险不容易判断）。这些时候最容易疏忽忙乱，注意力不集中，容易遗漏险情。特别是对已处理的险情和隐患，还要注意守候检查，必须警惕险情变化。“四勤”：为眼勤、手勤、耳勤、脚勤。“三清”：为险情查清、信号记清、报告说清。“三快”：为发现险情快、处理快、报告快。-102- 这样才能做到及时发现险情，分析原因，小险及时报告迅速处理，防止发展扩大。重大险情，报告后集中力量即时处理，避免因险情处理不力而溃决失事，造成灾害。5、报警制度（1）警号规定：①口哨警号：凡发现险情，吹哨报警；②锣（鼓）警号：在河床固定地方备锣（鼓），凡发现漏洞、严重裂缝、翻砂鼓水、滑（脱）坡等较大险情时，即敲锣（鼓）报警。③鸣枪（放火）警号。在狂风暴雨交中时，堤坝出现重大险情，有可能溃决时，可以对空鸣枪（放火）报警。④有条件的地方，用手机、电话、对讲机、电台、报警器发布。（2）出险标志：出险、报险地，白天挂（插）红旗，夜间提挂红灯（应能防风雨），作为出险的标志。（3）注意事项：①吹口哨报警，由检查人员掌握。敲锣（鼓）报警，由检查队（组）长掌握。鸣枪报警由单位负责人掌握；②发警号的同时，应大力组织抢护，并立即上报；③上级部门接到报警信号后，应立即组织人力、料物赶赴现场，大力抢险。但检查工作不得停止和中断；④有决口危险时的警号、标志，汛前应向沿河群众和水库下游广泛宣传，作到家喻户晓。（三）水毁基础设施抢修恢复-102- 垮坝、溃垸或者暴雨山洪灾害以后，水淹、水冲毁坏生产生活设施，给灾区群众生产生活带来很大困难。大灾之后，各级党委、政府必须不失时机地开展灾后重建工作。1、急需恢复的设施有（1）通讯。灾害发生后，应首先恢复通讯设施，设法与灾区取得联系，弄清灾情和抢险救灾需求。（2）交通。一般在溃灾或山洪以后，公路被淹或毁坏，要设法快速修复公路，使救灾人员和物资能运进，在蓄滞洪区也可用船或水陆两用快艇运输物资。（3）供水供电。供水供电管道线路被毁坏，一定要快速修复，及时供水供电。2、基础设施修复首先调查设施毁坏原因，作出修复规划。修复的标准和质量应高于原水平，新修方案不能仅仅只是单纯地在原有地方重建，而应结合灾害成因，科学规划和设计，有些可另选地址。一般需要尽快修复的基础设施有：①公路；②通讯线路、供水供电系统；③水库、渠道等水利工程；④河道和边岸工程；⑤堤防堵口复堤；⑥主要房屋公共设施。修复工作主要由当地政府组织群众进行，上级政府适当给予资金、物资支援，国家和当地有关单位，如交通、文教、农林水等部门，应优先安排落实灾区公用设施水毁修复经费。-102- 蓄滞洪区由于经常蓄滞洪水，遭受洪灾，生产水平低而不稳、经济发展迟缓。因此应对蓄滞洪区实行特殊优惠政策，使区内群众逐步致富，增加承灾能力，减少国家负担。这方面的优惠政策如：免征农业税政策；制定蓄滞洪区补偿救灾政策；享受扶贫各项优惠政策；优先供给农业生产资料；实行无息农业贷款；搞好农田水利建设和排水工程；农村交通、文化教育、医疗卫生事业优先安排经费蓄滞区依照法令承担分洪，财产受到损失，生产生活受到困难，政府应按《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，应尽快落实补偿资金到位，保证灾民能解决温饱。第七节防汛抗旱指挥一、防汛指挥调度决策防汛指挥调度决策主要是各级防汛指挥部门的主要领导召集防汛指挥机构各成员和技术人员会商，听取水文、气象情况和工情、险情汇报，研究汛情、险情的发展趋势，对水库防洪调度、江河干流洪水调度、分洪蓄滞洪区运用、重点防洪目标防守、洪水威胁区人员撤离等重大问题进行研究决策。-102- 在防汛指挥调度决策中，各级指挥员负有特别重大的责任和使命。因此，必须把握好以下几点：一是要正确决策。正确的决策是夺取抗洪抢险斗争胜利的基本保证。决策失误，一着不慎，全盘皆输。要做到正确决策，必须要全面掌握雨情、水情、工情、险情，广泛听取专家意见，权衡利弊，顾全大局，遵循一定的行政程序，并在一定的法律约束保障下作出决策。二是科学调度。根据情况的变化，及时对洪水、人力、财力调度方案进行补充完善，使其更加科学、合理。三是果断指挥。站在全局的高度，快速反应，敢于负责，当机立断。关键时刻不得优柔寡断，举棋不定，贻误战机。防汛指挥调度决策主要有洪水调度决策、防汛抢险力量调度决策及防汛物资调度决策，其中洪水调度决策程序技术性强、决策难度大。洪水调度主要内容有水库调度和分蓄洪调度。二、抗洪抢险指挥决策抗洪抢险指挥决策主要是江河库坝在发生险情后，抗洪一线指挥人员为迅速控制险情发展，减轻洪水灾害损失，而采取的抗洪抢险指挥决策工作。主要是针对险情特点，制订险情抢护、物资队伍调动、抢险后勤保障等总体方案。具体要做好以下几个具体工作：1、建立一个强有力的前线指挥班子。抗洪抢险工作担负着发动群众，组织社会力量，指挥决策等重大任务，而且要进行多方面的协调联系，因此要建立一个强有力的指挥机构。这个指挥机构要精干、高效，具有权威性，实行军事化工作方式。在人员组成上，要有当地党政军主要领导，并吸收业务专家组成。指挥部成员要明确分工，各负其责，重要问题要随时研究决策。做到能指挥一切，调动一切，令必行，行必果。对紧急问题要有处置权。-102- 2、制定一个科学、切合实际的抢险方案。科学的抢险方案是夺取抗洪斗争胜利的前提。险情发生后，要迅速全面了解雨情、水情、工情、险情，掌握险情发生的范围、程度、险点和难点，制定出抢险方案。3、紧急动员，积极抢险。抗洪抢险非常时期，要由当地人民政府下达命令，实行全社会总动员，一切工作都要服从于、服务于抢险工作。必要时要组织群众，组建抢险突击队，并调遣部队，实行军民联合奋战。4、要有可靠的后勤保障能力。抗洪抢险能否顺利实施，尽快见到成效，关键是要有可靠的后勤保障。后勤保障的关键是防汛物料的及时组织到位，能够迅速投入抗洪抢险。同时，要做好抢险人员生活保障，保持抢险人员体力。三、现场抢险指挥险情，特别是大汛期的险情往往发展很快，必须贯彻“以防为主，防重于抢”-102- 的方针。平时对水工建筑物进行经常和定期的检查、观测、养护修理和除险加固，消除隐患和各种缺陷损坏。为了使抢险主动，汛前要做好思想上、组织上、物质上和工程技术方面的准备，以免出现险情时措手不及。组织上要严格建立责任制，成立各级防汛抢险机构和组织，人员要落实，责任要明确，纪律要严明。防汛抢险应备足必要的料物，可按险工情况和既往经验准备。常用的材料一定要充足并有富余，以应急需。汛期风大浪急，尤其是夜晚抢险，一定要准备好通讯联络、交通工具和可靠的照明。汛前要对工程，特别是堤防及其险工段，进行必要的维修，使之达到一定的防洪标准和防御能力。如有的工程或局部段落汛前无法达到相应的要求标准，则更应具有应付险情发生的各项准备；对所有闸、阀门事先应进行启用操作，避免失灵或临时出现故障。堤防工程一旦在汛期出险，各级防汛指挥部门必须及时组织抢险。在抢险过程中，必须有坚强的领导，就地指挥。指挥一场防洪抢险活动，无异于指挥一场战争，要精心组织，争分夺秒。在防汛抢险的关键时刻，各级领导要按照分片包干的防汛岗位责任制，按时到岗到位，深入抗洪抢险第一线，现场指挥。指挥员应做好如下几方面的工作：1、熟悉当地当时雨情、水情、地情、工情（工程）、人情（抢险队伍）、物情（抢险物资）以及溃堤后淹没范围，影响大小，转移道路、避灾措施。-102- 2、集思广益，果断决策抢险方案。指挥者要善于观测险情，倾听当地管理和技术人员的意见，现场研究指挥措施。识别险情是抢险的首要工作。发生险情，要立即进行观察、调查和分析，作出正确的判断，随即按不同险情，制定出有效的抢护方案和措施，组织力量快速排险。抢险属于一种紧急的措施，所用的方法既要科学，又要适用。当几种意见不统一时，既不能主观臆断，又不能犹豫不决。以“说得有理，行之有效”为原则，及时决策，切勿延误时机。3、分工负责，多方配合，打整体战。一场抢险战斗，在总指挥调度之下分为：第一线为施工队（如堵洞、压管涌），这部分人员要有领导、技术人员现场指挥和参战，要有身强力壮、勇于苦干的抢险突击队；第二线为物料运输队；第三线为通讯、照明和生活安置后勤队；第四线为后备抢险人员，一旦险情在抢护中发生恶化需要大量、快速投入时，即可随时调用；第五线为后方转移组，当出现危急情况有可能溃垸、溃坝时，要及时组织群众撤离到安全地带。4、组织抢险物料及时到位。出险的地方，往往是缺料的地方，如正因为当地缺土（两水夹堤）才堤防单薄，发生渗漏和滑坡，上了劳力取不到土，也加不了堤，必须把取土场地移至后方，要各单位、各农户装好土袋送到工地；在雨天，时间允许的话还要铺砂修路，以利运送抢险物料。5、特大洪水时，河槽、水库已蓄满，有超额洪水漫溢，指挥者应明确保护重点，对人口集中、影响范围大的地方的堤坝要加强防守观察，抢修加固堤坝，备足抢险物料，不能因小失大（重）。-102- 6、做两手准备，当大水将来临或险情已发生，一方面全力抢治，化险为夷，但难免发生万一，应视危险程度及时适度地做好可能淹没区的人员和物资转移，以防万一。四、灾民安置和灾后重建灾害发生后，它给人民的生命财产带来严重损失，抢救灾民和灾后重建家园成为各级政府和有关部门的头等大事。做好灾民安置和灾后重建工作，是直接关系到灾区社会稳定的大事，必须放在相当重要的位置切实抓好。必须采取一系列行之有效的救灾和安置措施，确保灾民正常的生活和生产。（一）分蓄洪区安全转移根据《蓄洪区安全与建设管理办法》的规定，蓄滞洪区的安全与建设实行各级人民政府行政首长负责制。因此，要求各级领导必须把做好蓄洪紧急救生和安全转移作为一项大事来抓。市、县（市、区）、农场、堤垸、乡、村都必须成立专门的组织指挥机构，积极开展各项工作。由于蓄洪安全转移工作是社会的一项系统工程，各有关部门必须各负其责，密切配合，协同作战。总的要求是：在遇到分蓄洪、溃垸的情况，务必做到组织指挥有力，通讯报警准确，转移道路畅通，安置地点落实，物资供应及时。同时，蓄洪后的防病、治病、防火、社会治安、管理设施等都要逐项落实。（二）灾民安置灾民安置必须始终坚持“以人为本”-102- 的指导思想，千方百计确保人民群众生命财产安全。面对暴雨洪水灾害，各级党委、政府必须高度重视，建立严格的责任制和责任分工，有条不紊的做好人员救护。要坚持救生第一的原则，把暴雨洪水威胁区的群众转移到安全地带。对老、弱、病、残、幼等弱势群体要予以重点保护。公安部门要组织警力，对撤离区实行交通管制和治安戒严，维护灾区社会秩序。（三）救灾防病救灾生活安置和防病应做好如下工作：一是要切实加强对救灾工作的领导。要严格实行救灾工作分级负责制。灾区要建立救灾工作专门班子，明确领导，确定专人负责抓。主要领导要深入灾区调查研究，摸实情，报实数，重实交，帮助灾区群众解决生产生活的实际困难，并注意做好灾区群众的思想政治工作，稳定群众情绪。对重灾区，市州县和乡镇要确定领导分级分片负责，并组织工作队到村、到组、到户，要严格救灾纪律，管好、用好救灾款物。二是千方百计安置稳定好灾民-102- 。首先要尽一切努力，抢救被洪水围困的群众，保证他们的生命安全。对已经转移的灾民，要做好安置工作，核心是要解决好灾民的吃、住、医问题，保证不因灾饿死一个人，不出现成批的外流逃荒，不出现大的疫情。对房屋全倒户，要通过各种途径逐步安置，保证灾民有住的地方。各级党委、政府要切实安排好灾民生活，严格坚持灾民救助管理制度，确保把灾民急需的物品发放到位。一是首先要解决灾民吃饭问题，可以按照“实物救灾、救济到户”的要求，及时发放救灾粮供应证，确保灾民最基本的口粮，同时按照灾民口粮供应资金的一定比例发给救灾款，用于购买油盐酱醋等生活必须品。二是要确保灾民有衣穿。除在救灾储备仓库和其他代储点紧急调拨外，主要通过社会募捐方法解决。三是保证有房住。要坚持分散安置与集中安置相结合的原则，鼓励群众投亲靠友、提倡邻里相帮，政府组织对口安置。灾民的吃饭、饮水、穿衣、住房、治病等基本生活要得到保障。三是确保大灾无大疫。洪灾过后，水质受到污染，极有可能出现疫病流行。历史上大水之后出现大疫情况非常普遍，有时造成的人员死亡比洪水直接造成的死亡还严重。党和政府应高度重视救灾防病工作，要层层建立救灾防病工作行政首长负责制，明确规定由各级党政主要领导亲自抓，卫生防疫部门更是把救灾防病工作摆在首要位置，成立救灾防病领导小组和办公室。灾情发生后，领导分层包干，率领医疗队到灾区防病治病，检查监督救灾防病工作。及时派出医疗队救治伤病员，同时，积极进行灾后传染病预防控制，开展有关宣传，指导灾民搞好饮用水消毒和环境清理、消毒，及时处理局部发生的传染病疫点，有效地控制传染病的发生和扩散蔓延，保证灾民的身心健康。-102- 四是要积极开展救灾募捐活动，广泛筹集救灾物料和资金。暴雨洪水灾害突发性强，一般情况往往灾害面积大，造成的灾民数量大，救灾物资的需求量很大。必须充分组织好救灾募捐工作，广泛吸纳各种社会力量，支援救灾工作。解决灾民衣食住行等所急需的救灾品。五是迅速恢复灾区工农业生产。灾区要尽可能减少灾害损失，尽快搞好生产自救，恢复生产。努力做到上季损失下季补，早稻损失晚稻补，水稻损失旱粮补，农业损失工副业补，受灾的工矿企业和乡镇企业要尽快搞好设备检修，恢复生产，抢时间，多生产，多增效，确保全年任务目标的如期实现。第八节防汛特征指标标准一、降雨等级标准划分降雨量划分强度等级标准（单位：毫米）等级标准小雨中雨大雨暴雨大暴雨特大暴雨24小时降雨量0-1010-2525-5050-100100-200≥20012小时降雨量0-55-1010-3030-7070-140≥140二、应急响应级别划分按洪涝灾害的严重程度和范围，将应急响应行动级别分为四级：Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较重）、Ⅱ级（严重）和Ⅰ级（特别严重），依次用蓝色、黄色、橙色、红色表示。-102- 防汛抗灾应急响应级别划分单位：毫米　时段24小时降雨量6小时降雨量其他条件降雨量响应级别Ⅳ（蓝色）100-150≥50全县多个乡镇同时发生一般性洪涝灾害，或单一乡镇发生较严重洪涝灾害；局部地区发生山洪地质灾灾害；水库堤坝出现不同程度的险情，但没有垮库、垮堤垮坝的危险Ⅲ（黄色）150-200≥100全县多个乡镇同时发生较严重洪涝灾害，或单一乡镇发生严重洪涝灾害；市气象部门预报强热带风暴台风将严重影响我县，并发出紧急警报；小型水库发生危及水库安全的险情，存在垮坝危险。Ⅱ（橙色）200-250≥150沿河低洼带出现较大范围的淹没或县城城区地势较低的地方大面积进水受淹。中型水库、重点小一型水库出现超设计水位洪水，发生危及大坝安全的险情，出库流量超过下游河道安全泄洪，严重危及下游沿线城镇安全。Ⅰ（红色）≥250≥200县城舜水河堤防发生决口；中型水库出现超校核水位洪水，发生危及大坝安全的重大险情，重点在建水利工程遭遇超标准洪水等险情，严重影响县城及下游乡镇安全，并危及公共安全。说明：当符合上述条件之一时，将进入相应的响应级别山洪灾害防御基本知识和工作任务第一节蓝山历史山洪灾害情况及成因分析-102- 一、历史山洪灾害情况蓝山处于南岭山系五岭山脉北麓暴雨中心的边缘，受到暴雨区的影响，加之采矿过量、森林过伐，水土流失严重，洪涝灾害严重，据资料记载，解放以来多年发生了不同程度的山洪地质灾害，且近年来暴发愈加频繁，几乎年年都暴发山洪，比较重要山洪灾害如下1956年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，15个乡镇办事处不同程度受灾，全县2.22万人受灾，倒塌房屋15间，0.2万亩农作物被淹，死亡5人，经济损失400万。1976年6月18日受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，16个乡镇办事处不同程度受灾，全县5万人受灾，倒塌房屋61间，3.02万亩农作物被淹，死亡4人，经济损失400万。1984年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，25个乡镇办事处不同程度受灾，全县13.08万人受灾，倒塌房屋253间，1.2万亩农作物被淹，死亡4人，经济损失3400万。1985年5月27日7时20分至17时，全县普降暴雨，暴雨中心集中在荆竹、紫良、大桥等山区，降雨量180–200毫米。大麻、所城150–170毫米，其他地区60–140毫米。县城东门口进水。受灾严重的有：荆竹、大桥、紫良、大麻、所城、龙溪、古城、火市、土市、汇源、洪观、正市等13个乡镇，死亡4人、重伤7人，其经济损失折合人民币8257.-102- 94万元。1987年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，18个乡镇办事处不同程度受灾，全县6.3万人受灾，倒塌房屋100间，4.5万亩农作物被淹，死亡9人，经济损失7400万。1994年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，12个乡镇办事处不同程度受灾，全县7.4万人受灾，倒塌房屋680间，5万亩农作物被淹，经济损失2600万。1999年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，15个乡镇办事处不同程度受灾，全县7.1万人受灾，倒塌房屋580间，7.1万亩农作物被淹，经济损失3100万。2001年县境内受到暴雨袭击，引发严重的山洪灾害，21个乡镇不同程度受灾，全县20.1万人受灾，倒塌房屋689间，15.45万亩农作物被淹，死亡5人，经济损失10400万。2002年县境内普降暴雨，山洪暴发，县境内25个乡镇办事处遭受不同程度的山洪灾害。全县1.5万受灾，倒塌房屋1956间，23万亩农作物被淹，死亡5人，经济损失40000万。2006年受第四号强热带风暴“碧利斯”影响，7月15日凌晨3时至7月16日下午2时，蓝山县遭受百年一遇的特大暴雨，县内四大河流水位急剧上涨，超警戒水位0.59米，从7月15日凌晨3时至16日下午2时，县内-102- 平均降雨量为235.2毫米。其中，平丘区靠近郴州的的土市、洪观、总市、火市、新圩、太平圩、大洞等乡镇（办事处）降雨量达260毫米；县城降雨量为230.5毫米；山区的所城、大桥、荆竹、汇源、犁头、浆洞等乡镇降雨量为215毫米，强降雨引发了严重的山洪爆发，全县25个乡镇办事处17.5万人受灾，倒塌房屋789间，受灾面积27.6万亩，直接经济损失21700万。2008年6月8日至13日全县普降暴雨，致使山洪暴发，最大过程降雨总量达314.5毫米，其中，8-10日小洞雨量141毫米，高塘坪雨量118.3毫米，东路雨量91毫米，所城79.8毫米，县城77.2毫米，全县有14个雨量点过程雨量超过50毫米；11日18时到19时，县境内的毛俊降雨量达59.9毫米，浆洞降雨量达30.7毫米，导致塔峰镇箭岭村发生山体滑坡；这次强降雨过程，引发了较严重的洪涝和地质灾害。全县25个乡镇办事处不同程度受灾，受灾人口125310人，重灾人口32155人，造成全县直接经济损失7544万元。2009年6月24日蓝山县塔峰镇突降暴雨，造成县城城区及周边村庄发生洪涝灾害，县城城东路、新建路、舜峰路是重灾区，洪水深1～1.5米，沿街机关单位、幼儿园、社区、银行、医院、商店、大米厂、超市和居民楼全部进水受淹，转移受灾群众4000余人，直接经济损失达500万。2010年4月1日8时～6月30日8时全县平均降水量为887.7mm，入汛以来蓝县共遭遇8次暴雨局部大暴雨-102- 的降水过程，分别是4月13-14日、4月20-21日、5月13-14日、5月28-29日、5月31日-6月2日、6月13-14日、6月19-20日、6月27-28日。致使县境内25个乡镇（办事处）遭受了不同洪劳灾害，据统计，倒塌房屋207间，受灾面积6.84千公顷，成灾面积4.54千公顷，绝收面积1.97千公顷，水产养殖0.41千公顷，损坏公路23处，2.07公里，损坏渠道116处，7016千米，损坏塘坝31处，直接经济损失9760万元。蓝山县历史山洪灾害统计情况见表。蓝山县历史山洪灾害情况统计表序号灾害发生时间涉及地点备注乡镇、村小流域11956楠市、竹管寺、塔峰镇、竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇等15个乡镇横江水，仙姑岩水，团园水，高良源水，隔河水，块塘水，苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水24h降雨260mm21976.6.18竹管寺镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇、新圩镇、大麻办事处、荆竹乡等块塘水，苦竹冲水，鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，横江水，仙姑岩水24h降雨230.4mm31984竹管寺镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇、新圩镇、大麻办事处、荆竹乡等苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，中河，凌江河，大湾河，小源水6h降雨180mm24h降雨250mm41985.5.27荆竹、紫良、大桥、大麻、所城、火市、土市、汇源、洪观、正市等13个乡镇中河，凌江河，大湾河，小源水，块塘水，苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，涵江水8h降雨大桥、紫良、荆竹220mm51987楠市、竹管寺、塔峰镇、竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇等18个乡镇鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，横江水，仙姑岩水，中河，凌江河，大湾河，小源水6h降雨160mm24h降雨240mm61994塔峰镇、竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇、汇源等12个乡镇块塘水，苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，地宝盆水6h降雨140mm24h降雨238mm71999楠市、竹管寺、塔峰镇、竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇等15个乡镇梅溪水，横江水，大湾河，军田水，凌江河6h降雨180mm82001塔峰镇、竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇、大桥、洪观等21个乡镇鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，横江水，仙姑岩水，中河，凌江河，大湾河，小源水6h降雨150mm24h降雨220mm92002竹市镇、犁头乡、太平乡、毛俊镇、大桥、洪观、塔峰镇等25个乡镇鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，横江水，凌江河6h降雨100mm24h降雨210mm-102- 102006.7.15土市、洪观、总市、火市、新圩、太平圩、大洞、所城、大桥、荆竹、汇源、犁头、浆洞等乡镇凌江河，大湾河，小源水，块塘水，苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，大源水平丘区土市、洪观、总市、火市等降雨260县城230mm112008.6.8洪观、总市、火市、新圩、太平圩、大洞、所城、大桥、荆竹、汇源、犁头、浆洞等25个乡镇排田水，鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，地宝盆水，梓林源水，涩源水，塔溪水2h降雨小洞141mm2h高塘坪118.3mm122009.6.24塔峰镇排田水，流沙河，都龙庙水1h塔峰镇67.5mm132010.4.1洪观、总市、火市、新圩、太平圩、大洞、所城、大桥、荆竹、汇源、犁头、浆洞等25个乡镇块塘水，苦竹冲，水鲁田水，军田水，毛江水，涵江水，塔溪水，琛水，地宝盆水24h降雨240.4mm综上所述，蓝山县山洪的形成主要由暴雨或溃坝引起，其主要表现为溪河洪水泛滥并伴随山体滑坡、泥石流等，灾害类型都比较严重。全县25个乡镇(办事处)和65个小流域都受到不同程度的山洪威胁，由于山洪灾害分布范围广，灾害发生较快，并且发生时间极不规律，导致防治难度大，尽管通过多年的努力，防治范围十分有限，防灾能力仍然很低，山洪灾害仍非常频繁，山洪灾害损失十分巨大，几乎每年都有不同程度的山洪灾害发生，给山丘区人民带来沉重的创伤，也给社会经济发展带来极大的影响。山洪灾害除造成重大人员伤亡和财产损失外，还遗留了众多滑坡、崩塌隐患，这些隐患点在暴雨等因素的诱发下极有可能再次突发成灾，直接威胁着当地群众的生命财产安全。-102- 因此，为了增加蓝山县山丘区防洪和抵御自然灾害的能力，改善生态环境，保护人民的生命财产安全，促进受保护区的经济发展，保障社会稳定，有必要对蓝山县开展山洪灾害监测预警系统建设工作。二、山洪灾害成因及特点蓝山县山洪灾害的成因主要有以下几个方面：1、强暴雨是发生山洪灾害的直接原因。蓝山县属于中亚热带季风湿润气候区，每到汛期，全县范围有一段强降雨过程，易发生山洪灾害。特别是县南部山区，历年平均降水量为1564.9毫米，历年最大降水量2376.6毫米，为永州市的降水高值区，平均每年有110天有雨，即近三分之一的天数为雨天。2、复杂的地质结构是加剧山洪灾害的重要因素。从蓝山县山丘区的地质看，多数山峰岩石裸露，表面支离破碎，土壤土层薄，蓄水能力差，汇流时间短，受地形、水流切割作用明显，容易形成具备较大冲击力的地表径流，导致山洪暴发。3、山区特殊的地形地势是诱发山洪灾害的基础条件。蓝山以山地著称,山地面积1503.85平方米，占全县面积的83.27%，南部以山地为主，北部丘、岗、平交错，地表切割强烈，地形构造复杂，河流纵横交错，拔1000米以上山峰237座，800米以上的山峰349座，而大洞乡观洞的月田自然村，海拔仅196米，为全县最低点，海拔高差悬殊。南部山区山坡坡度在25°～60°之间，且多为30°～50°-102- ，如此大的相对高差和山坡坡度，使降水难以停留，所降之水90%以上顺坡而下，迅速汇入溪沟，极大地增大了溪沟中的水量和流量，同时山坡的快速径流也导致坡面的面蚀加剧，极易诱发崩塌和滑坡。另外，该区沟谷狭窄，一般宽在30～100米之间，溪沟横断面呈“V”型，残坡积物息存条件差，容易发生崩塌，加之溪沟源头坡降大，一般在14.9‰～36.2‰之间，因而使泥石流急泻而下，酿成特大地质灾害。4、现有水利工程年久失修老化是造成抗拒山洪灾害能力减弱的重要原因。蓝山县现有35座小型水库及分布广泛、数量众多的塘坝，曾经发挥了巨大的防洪减灾效益，但因建设标准不高，年久老化，蓄水能力大大下降，反而成为该县的巨大安全隐患。又由于对山区水利建设投入不足，而各乡镇又无财力投入，病险工程不断增多，26座小型水库都不同程度存在问题，河堤大多未设防。5、河道的泄洪能力萎缩是造成山洪灾害的主要原因。由于山洪伴随着山体滑坡，大量泥沙淤积在河道中，河道的泄洪能力严重萎缩。此外，由于人们对山洪灾害缺乏认识和了解，在河道边任意乱倒、乱建、乱挖，并且在河道边大量种植树木，因此河道的泄洪能力严重下降。6、生态环境的影响也是造成山洪灾害发生的原因之一。①-102- 林木单一，蓝山县南部高山地区地理位置较高，近山顶区几乎没有乔木，多属草木植被，往下便是单一的人工杉林，其次便是楠竹纯林，缺少支撑林木，因而植被覆盖力较差；②林种结构不合理，龄组结构趋向中幼林。在洪泛区，多为用材林，生态公益林很少，缺少防护功能，加之区域内很多为人工林，且为须根性杉林和经济林，须根性树种比深根性树种固土保水能力要弱50倍以上；③区域内的村民毁林开垦，盗伐、滥伐林木，全垦抚育，从而造成严重的水土流失。第二节山洪灾害防御基本知识一、山洪灾害的主要表现形式（1）溪河洪水：也叫山溪性洪水。溪河洪水是山区溪河由暴雨引起的突发性暴涨暴落洪水。-102- 当流域普降暴雨时，流域各处所形成的地面径流，依其远近先后汇集于河道，就某一断面而言，当近处的地面径流到达该断面时，河水流量开始增加，水位相应上涨，这就是洪水起涨之时。随着远处的地表径流汇集到此断面时，河水流量增至最大值，即为此处的洪峰流量，其相应的最高水位，称为洪峰水位。此后，洪水流量和水位逐渐下降，到暴雨停止后的一定时间，远处由暴雨形成的地表径流和暂时存蓄在地面、表土、河网中的水量均已流出该断面，河水流量及水位回落到原有状态，这时即为洪水落尽之时。如在方格纸上，以时间为横坐标，以江河的水位或流量为纵坐标，可以绘出洪水从起涨至峰顶到落尽的整个过程曲线，称为此处的洪水过程线。由于洪水的整个过程两头低中间高，形似山峰，故称洪峰。山区溪河由于地面和河床坡降都较陡，雨后产流、汇流都较快，山洪过程线一般为急剧涨落，因此径流过程短，洪峰很高。（2）泥石流：是山区沟谷中，由暴雨、冰雪融化等水源激发的、含有大量泥沙石块的特殊洪流。其特征往往突然暴发，浑浊的流体沿着陡峻的山沟前推后拥、奔腾咆哮而下，地面为之震动，山谷犹如雷鸣，在很短时间内将大量泥沙石块冲出沟外，在宽阔的堆积区横冲直撞、漫流堆积，常常给人类生命财产造成很大危害。泥石流的形成，必须同时具备有丰富的松散固体物质、短时间内有大量水的来源和有一定坡度的利于集水集物的沟状地形三个基本条件。人类工程活动也是诱发泥石流的因素之一。形成泥石流的地形一般为山高坡陡，沟床纵坡大，汇流区地形有利于大量水源汇集，而且多为碎屑岩、浅变质岩及花岗岩风化强烈的地区，或者坡面、谷槽、溪沟堆积大量废土碎石的地方。泥石流的形成与降水关系密切，降雨量越大，形成泥石流的机率就越高。（3）滑坡：-102- 土体、岩块或残坡积物在重力作用下沿软弱贯通的滑动面发生滑动破坏的现象，称之为滑坡。滑动的岩块、土体称为滑动体，下滑的底面称为滑动面。滑坡多发生在坡度25°～50°的斜坡上。根据研究，约有10余种地层最容易发生滑坡,称为易滑地层。滑坡是长期地质作用的结果，滑坡的形成受各种条件的控制。它的形成因素多而复杂，大致可分为自然因素、人为因素以及由此两类因素迭加而成的综合因素三大类。雨水渗入是产生滑坡的最主要外因，一是渗透水进入土体孔隙或岩石裂隙，使土石的抗剪强度降低。二是渗透水补给地下水，使地下水位上升或地下水压增加，对岩土体产生浮托作用，土体软化、水饱和，在重力作用下产生滑坡。此外，坡脚掏蚀、溶解和软化裂隙充填物、人工切坡、堆填加载、植被破坏等人类工程活动，也能直接诱发滑坡的形成。（4）崩塌：是较陡斜坡上的岩土体在重力作用下突然脱离母体崩落、滚动、堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象。产生在土体中者称土崩，产生在岩体中者称岩崩，规模巨大、涉及到山体者称山崩。大小不等、零乱无序的岩块（土块）呈锥状堆积在坡脚的堆积物，称崩积物，也可称为岩堆或倒石堆。-102- 崩塌的成因类型多而复杂，按其动力成因大致可分为自然因素、人为因素以及由此两者因素迭加而成的综合因素三大类。在自然作用下，常见的巨大岩土体，以垂直节理或裂隙与稳定岩体分开，随着节理、裂隙的不断加深和坡脚不断冲刷掏蚀，在长期重力作用下，当岩土体逐渐向外倾斜，或者遇较大水平力作用时，即会产生崩塌。除重力作用外，雨水渗入岩土体的节理裂隙中，可产生的静水压力和动水压力以及雨水软化软弱面，也可导致崩塌发生。二、山洪灾害监测预警手段（1）监测①设立雨量站。山洪一般与降雨关系密切，可在山洪易发区增设必要的汛期雨量站，掌握降雨强度和过程，为预防提供暴雨信息。②山洪灾害频发的山区小河溪，在汛期可设立临时水位站，观测洪水过程，有条件的地方可采用浮标法施测洪水流量，为预防提供水文信息。③加强堰、塘、水库的水位观测和监视漫溢、渗漏、管涌、滑坡等险情。④泥石流易发区加强物源监测、水源监测和活动性监测。物源监测主要是监测松散堆积层堆积的分布和分布面积、体积的变化，裂缝宽度、深度的变化。水源监测除了降雨观测外，主要是对区内水库、堰塘、天然堆石坝等地表水体的观测。活动性监测主要是指在泥石流通过临时观测其流速和泥位，并计算流量。-102- ⑤滑坡体稳定性监测。可以根据一些外表迹象和特征，粗略判断其稳定程度。在滑坡体内、外埋设观测设备，监测并记录滑坡体的垂直、水平位移情况，可以分析滑坡体是否稳定。（2）预报①山洪水文预报。除按普通洪水预报方法及要求外，应针对山洪的特性，侧重掌握汇流时间、泥沙含量、沟溪坡度以及随山洪冲浊的边界变化等进行山洪预报。②山洪气象降雨预报。按汇流传播进行预报，期限很短，很难达到实际需求。采取降雨预报虽然精度较差，但可以争取预见期。因此，可根据降雨量预报数值，分析降雨强度、入渗及产流过程，估计山洪的形成和传播进行山洪预报。③分析地质地貌条件。地质地貌对山洪的形成是内在因素，在预报中在充分考虑。如松散堆积物的数量和部位，可能造成的壅塞和溃决程度，也是预报山洪预报作用的参考依据。④利用群众对异常征兆和天气谚语预报。每个地区群众长期积累的看天，观看山沟水汽，倾听音响风声，动物异常变化等来预报山洪，发挥群测群防的重要作用。（3）预警②-102- 建立通信联系。对居民点和观测站之间可设置有线电话、无线电台或对讲机等，随时将观测的雨情、险情以及防汛指挥部门决策部署，通知下达。②规定报警信号。根据各地历史习惯，事先规定示别信号，通告家喻户晓。预警可选用警报器、高音喇叭、打锣、吹号或鸣铳等手段，并指令专人负责发布避险。③做好避险准备。在未发生灾害前，要选择好撤离避险线路及临时防避场所，使得在发生非常情况时，能及时撤离。第三节山洪灾害防御工作任务一、建立严密的责任体系山洪灾害责任制包括：行政首长负责制，分包责任制，岗位责任制，技术责任制等等（见“县、乡村居民点预案组织构成及责任体系”），其中行政首长负责制是各项责任制的核心。依照《防洪法》的要求建立各级行政首长负责制，层层签订责任状。完善的责任体系是减轻山洪灾害损失的关键（特别是严格的县、乡、村的基层责任体系尤其重要）。-102- 山丘区各级党委、政府要从稳定和发展的高度来认识山洪灾害，增强紧迫感和危机感，成立领导班子，建立健全山洪灾害防御工作指挥机构。各级防汛抗旱指挥部是同级人民政府防灾减灾的指挥机构。计划、财政、水利、国土、气象、水文、交通、广电、农业、林业、地矿、城建、保险、乡(镇)等部门要在政府及其防汛抗旱指挥部的统一领导下，切实加强领导，履行各自职责，密切配合，协同作好山洪灾害的防御工作。总体要达到：明确领导、明确人员、明确职责、明确任务、明确目标。因此，要在以下五个方面抓落实：首先，各山洪易发区都明确行政首长为山洪防御第一责任人，所有乡、村干部都联系防范责任区；其次，落实干部防灾责任，重点是如何确保人员安全、组织群众转移需落实的工作；第三，制定部门防灾职责，水利、气象、国土、卫生、安全监督等部门都明确了山洪防御职责；第四，把各级领导干部落实山洪防御工作的好坏纳入到干部考核范畴，作为干部考核、奖罚的一个重要依据；第五，建立责任追究制，用严格的责任追究保证各项职责落到实处。举例：2005年6月10日，黑龙江宁安市沙兰镇发生特别重大突发山洪灾害，造成117人丧生，其中105人为学生。灾害发生后，牡丹江市委成立了“05.6.10水灾”-102- 事件联合专案组，对相关责任人员进行调查。宁安市重大洪灾10名责任人被处理。宁安市委书记朱乃振同志犯有失职错误，给予党内警告处分；宁安市副市长董一万同志犯有失职错误，给予党内警告处分；宁安市沙兰镇党委副书记、镇长闫东同志犯有失职错误，给予撤销沙兰镇党委副书记、镇长职务处分；宁安市水务局原副局长吴景文，犯滥用职权罪，情节轻微，不予起诉，给予党内严重警告、行政降级处分；宁安市水务局河道管理站站长梁儒兴，犯滥用职权罪，情节轻微，不予起诉，给予行政降级处分；宁安市沙兰镇党委书记兼纪委书记、镇人民代表大会主席黄明君，犯玩忽职守罪，免予刑事处罚，给予留党察看一年处分，罢免其沙兰镇人民代表大会主席、宁安市人大代表职务；宁安市公安局沙兰派出所所长李作玉，犯玩忽职守罪，免予刑事处罚，给予留党察看一年、撤销沙兰派出所所长职务处分；宁安市水务局党委副书记李春泽，犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年缓刑一年，给予留党察看二年处分；宁安市沙兰镇原党委副书记李德东，犯滥用职权罪和玩忽职守罪，判处有期徒刑二年缓刑二年，给予开除党籍处分；沙兰镇中心小学校长刘丽云，在申报、建设该校教师住宅过程中存在违纪问题，被解除校长职务，给予行政记大过处分。-102- 县、乡村居民点预案组织构成及责任体系县防汛抗旱指挥部组成县防汛抗旱指挥部成员单位:县委办、县政府办、人武部、农办、宣传部、发改委、经委、水利、国土、财政、建设、民政、公安、农业、林业、农机、畜牧、安监、交通、广电、公路、环保、教育、卫生、粮食、气象、水文、武警、消防、水电、电力、供销、石油、电信责任区签订责任状乡（镇）防汛抗旱指挥部组成分工应急抢险转　移责任区监　测信　息保　障调　度村防御山洪工作组签订责任状组成分工村组责任人村组信号员村组抢险队员责任区签订责任状责任区、户-102- 二、建立科学的防御预案对山洪灾害防御预案的要求是符合当地实际，可操作性强，因此预案的编制是建立在大量的调查研究基础上的，编制预案的目的是科学地躲灾避灾，最大限度地减少山洪灾害的人员伤亡和财产损失。预案要解决的问题主要有：什么情况发布转移警报、由谁发布、什么样的警报信号、谁组织、哪些人转移、从哪条路线转移、转移到什么地方、吃住医怎么办……预案如何编制将由朱毅同志专题介绍。我在这里简单介绍几个非常重要的概念：临界降雨量、危险区、警戒区、安全区、预警信号。临界降雨量：这是我们在搞山洪灾害防御试点时新发明的名词，还没有专门的概念，准确地说应该叫形成山洪灾害的临界降雨量，这样就比较容易理解了。因为所谓临界，是指由一种状态或物理量转变为另一种状态或物理量的分界点。所以形成山洪灾害的临界降雨量就是指在某时间段内引起某一区域发生山洪灾害的最小降雨量。临界降雨量因区域不同而各有不同的数值，与地貌地质及人类活动状况（如对生态的破坏状况、人口居住分布状况）等许多因素有关。-102- 区域预警降雨量划分表（三级警报雨量值即临界降雨量）警报等级符合其中之一警报标志1小时以内3小时以内24小时以内三级警报≥50mm≥80mm≥120mm橙色二级警报≥70mm≥110mm≥180mm黄色一级警报≥90mm≥130mm≥220mm红色危险区：我们常说的山洪灾害易发区的“三区”指的是：危险区，警戒区、安全区。危险区是指山洪暴发后被淹没及可能产生山体崩塌、滑坡及泥石流等灾害，严重威胁房屋、道路、农田等基础设施及人们生命安全的生产生活区域。警戒区：是指地势高出危险区，位于十年一遇以上至稀遇洪水位以下的区域。安全区：指不受稀遇洪水影响，同时地质结构比较稳定，难以发生灾害，可供人们临时或永久居住、生产、生活的区域。预警信号：就是用来通知山洪灾害易发区群众及时做好转移准备或紧急转移的约定熟成的信号。各地方根据自己的实际情况做出自己的规定。如警报器、高音喇叭、手机短信、语音电话、鸣锣、放铳、口哨、广播电视等办法都可以采用。如绥宁县的规定如下：-102- 警报信号设置预警信号警报信号设置表示意思人员准备工作警报器、锣、口哨连续敲击2分钟，停1分钟，再连续敲击2分钟…表示险情可能出现全区动员，提高警惕，指挥人员到位，做好一切准备，部分开始转移;语音电话、手机短信你好，这里是县防汛办，目前已出现暴雨，请做好安全转移准备，请做好安全转移准备警报器、锣、口哨持续鸣声表示险情出现危险区、警戒区的人员必须立即按预定路线有次序地转移至安全地带。语音电话、手机短信你好，这里是县防汛办，目前已出现特大暴雨，请立即进行安全转移！请立即转移！为什么说这几个概念重要？因为这几个概念是做山洪灾害预案必须要弄明白的，一个地方的山洪灾害防御预案做得是否科学、是否符合当地实际，关键是看你把这几个概念中需要的数据弄准确没有。如果不能比较准确地确定临界降雨量，那么就弄不清楚什么时候该发转移警报，一下雨就发警报，就好比寓言故事当中的“狼来了”，最后狼真的来了也没人信了；如果警报发晚了，房倒了、路冲了、人死了再发警报来不及了（许多地方以前都有惨痛的教训）。如果分不清“三区”，发生了暴雨山洪时该哪些人转移、转移到什么地方都会弄不清楚，指挥就会成了瞎指挥；预警信号如果没有规定好，群众无法执行指挥部门的指示，就不能达到最大限度减轻灾害损失的目的。三、加强宣传提高防灾意识-102- 山丘区有些群众防灾意识十分的淡薄，为此付出丧命的代价。如2003年临武“5·13”的矿工三十多人丧命，2005年新邵太子庙、涟源荷塘许多群众命丧洪水当中，大部分是因为没有躲灾避灾常识，再加上公共的防御山洪灾害预案不落实，或者有预案但没有让群众家喻户晓，造成了严重的人员伤亡。因此，搞好宣传教育，提高群众的防灾躲灾意识是非常重要的，宣传教育的主要内容：山洪灾害的基本常识，主动躲灾避灾的方法，本区域发生山洪时的预警信号、转移路线和安置方案等。要达到的目的就是：当发生山洪灾害时，群众能在得到警报信号时能及时正确地转移到安全地带，或者没有得到信号在紧急情况时群众也能主动躲灾避灾。如遇特殊情况，通讯、交通、电力中断，人们要有较强的自我避灾意识和行动，不等不靠，准确判断，主动逃生，可以乡镇或村组直接指挥，更可以家庭或个人采取主动躲避措施，以使灾害损失降低到最低限度。省防办专门针对基层群众编制了一套防御山洪灾害的宣传资料，包括了一张光碟，一套挂图和一本宣传图册，县防汛抗旱指挥部已经下发到各乡镇山洪易发区，各地要加大力度组织宣传，挂图要帖到人口比较集中的村寨、学校等场所；乡村的中小学每期开学要组织学生观看光碟，学习图册；乡镇政府每年汛前组织村干部观看光碟，学习图册。四、严格执法保护生态环境-102- 森林是绿色水库，植树造林，保护植被，防止水土流失。河道是洪水的通道，特别是行洪滩地是大洪水时的过洪断面。河道及行洪滩地受法律保护，不得被侵占和破坏，否则将受到自然的惩罚。当地政府及国土、水利等部门一定要指导合理科学建房、建校、建厂等。特别是修筑桥梁要留有足够的行洪断面。对于不适宜居住地方的群众，要组织搬迁。禁止滥采乱挖、毁林开荒等破坏自然生态的行为，破坏山体，容易造成滑坡、崩塌及泥石流，同时还会使河道淤塞，行洪断面减小，阻碍行洪。五、加大投入修筑治理工程修建水库拦蓄洪水：修建拦沙坝防止泥石流，并可防止下游河道淤塞；削坡护坡防止滑坡和崩塌等等。六、加强值班正确指挥山丘区各级防汛指挥部汛期一定要加强值班，时刻注意天气变化情况和降雨状况，一旦出现异常天气情况，要及时做好以下工作：·发出预警，让山洪灾害易发区的干部群众高度警惕；·加强对水库、骨干山塘、重要河坝、在建较大工程（特别是涉水工程）、大的滑坡体等重点部位的观测防守；我县病险水库、山塘多，是山丘区防汛保安的最大隐患。省市-102- 防指要求把水库的度汛保安作为防御山洪的重要工作，坚决杜绝垮坝。所有小型水库（包括骨干山塘坝）都落实专人防守，同时落实抢险队伍、抢险物资，一旦发生暴雨，加派力量24小时巡查，对一些病险水库严格控制蓄水，提前预泄腾库。。·发生严重暴雨山洪时发布启动山洪灾害防御预案命令，各责任人迅速到岗到位，组织危险区群众转移到安全区，警戒区群众密切注意天气发展变化，做好安全转移准备，一旦情况恶化，立即转移到安全区；·防汛指挥部办公室及时收集雨、水、灾、险及救灾等各类情况，密切关注天气变化情况，做出洪水、人员、物资调度建议，为指挥部领导决策当好参谋、搞好服务；·组织指挥抢险救灾，安置灾民，让灾民衣、食、住、行有保障，同时及时核报各类情况。山洪灾害的目标：避灾躲灾、确保安全，最大限度地减少生命和财产损失；防御山洪灾害的核心：强化责任、突出基层，行政领导负责制是核心，工作的重点在基层；防御山洪灾害的关键：落实预案、群测群防，没有切实可行的预案，工作将找不到头序，没有群策群防为依托，工作将不可能取得成效；防御山洪灾害的基础：宣传教育、增强意识。-102-'