陕西水资源可持续化的思考——陕西缺水原因的剖析与对策

'水利发展研究2010·10陕西水资源可持续化的思考陕西缺水原因的剖析与对策刘平贵，刘韫缇(陕西省水文局，陕西西安710068)摘要：介绍了陕西水资源现状，从生态环境恶化、工程调蓄能力低下、水污染严重、用水浪费、管理粗放等五个方面，剖析缺水原因及症结、根源，探讨水资源可持续化的对策，提出思路创新及五条建议：一是落实科学发展观，走经济社会发展与水资源承载能力和谐协调并可持续发展之路；二是加强水利工程建设，实行洪水资源化；三是加大治污力度，推行污水资源化；四是强化节水，创建节水型社会；五是实施水资源统一管理和水资源优化配置。关键词：水资源；可持续利用；陕西省中图分类号：TV213．4(241)文献标识码：B文章编号：1671．1408(2010)10—0040—06的60％～70％。三是年际分布不均，河流最大年1概述径流与最小年径流相差2～10倍。由于水资源时空陕西是中华民族的发祥地，历史悠久，人文荟分布极不均衡，加之人类活动影响，旱、涝频繁，萃，物产丰富，经济较为发达，随着我国西部大开干旱尤为突出。发战略，尤其是关中一天水经济区发展规划的实长期以来，在人们的传统观念中，认为水是施，工农业生产和高新技术产业面临全面、快速发“取之不尽，用之不竭”的。实际上，自然界可用展的态势。然而，由于水资源不足，严重缺水，成水量极其有限。就人类赖以生存的地球来说，虽然为制约陕西发展的“瓶颈”。陕西面积20．6万km，zK的覆盖率占地球表面积70％以上，但其中位于我国西北内陆腹地，地处我国东南湿润地区到97．5％是无法直接饮用的海洋咸水，余下2．5％的西北干旱地区的过渡带，境内秦岭山脉横亘中部，淡7．k，还要除去难以采用的南北极冰盖、高山冰成为黄河、长江两大流域的分水岭，又是暖温带与川、永冻地带和深层地下水，真正能利用的只是地亚热带的气候分界线以及北方与南方的地理分界表水和地下水的一部分，仅占地球总zk量的线，具有典型的大陆性季风气候特点，春暖干燥，0．26％。随着全球人口、经济的不断增长，水资源夏热多雨，秋凉湿润，冬寒少雨。特殊的地形、地危机正在逼近。1995年有31个国家和5亿人口处貌和气候条件，导致水资源时空分布极不均衡。一于缺水状态，现已增至43个国家和7亿人口⋯，是地域分布不均，秦岭以北的关中平原、陕北黄土到2025年将增至48个国家和30亿人口，到2050高原，属黄河流域，面积约占全省的2／3，地表水年将增至54个国家和40亿人口。那时，因严重缺资源只占全省的1／4，地下水资源占全省的1／2；水可能会有数亿人口背井离乡，出现大量的“生态秦岭以南的陕南秦巴山地，属长江流域，面积约占环境难民”。根据国际公认的按人均水资源量划分全省的1／3，地表水资源却占全省的3／4，地下水资源占全省的1／2。二是季节分布不均，降水、径收稿日期：201O-06—30流集中在7～9月的主汛期，约占年降水、年径流作者简介：刘平贵，男，高级工程师，原副局长。 深度分析的1000ITI的缺水线标准，陕西为缺水地区，从从表1数据中，不难发现，作为生态环境系统20世纪90年代以来，地表水资源量呈逐年减少趋核心内容和主要指标的天然森林覆盖率，与旱灾年势，至2008年全省地表水资源量为285亿m(多次、频率有着明显的相关关系：随着覆盖率下降，年平均值为396．4亿m)，加上当年地下水资源旱灾年次、频率呈上升趋势，近60年来明显增多，量，按当年全省常住人口3762万计算，人均水资陕西流传的“十年九旱”、“旱灾年年有，两年一小源量为823m，属缺水地区。在中等干旱年，全省旱，五年一中旱，十年一大旱”的农谚，是有来由缺水22．8亿nl。和根据的。据预测，随着我国西部大开发战略，尤其是关可见，生态环境恶化，气候变异，干旱频繁，中一天水经济区发展规划的实施，到2020年，陕中、大旱灾明显增多，造成了资源型缺水，是陕西西人口、经济增长将进入新的历史高峰期，水资源缺水的根本原因。承载能力和经济社会可持续发展将经受前所未有的2．2工程调蓄能力低下，造成工程型缺水，是陕巨大挑战。依据WCED的定义，可持续发展应具西缺水的主要原因备三个基本特征：一是维持全面的生活质量，二是为调节水资源时空分布的不均衡性，选择合维持自然资源的永续利用，三是避免持续的环境损适坝址拦河建坝，是公认的最有效的水利工程措害。因此，探讨陕西水资源可持续化，具有极重要施。然而，陕西大中型控制性水库甚少，巾小型的作用和意义。水库病险隐患较多，处于中低水位运行状态。全省水库总库容为40．6亿m，有效库容仅有22．22缺水原因的剖析与反思亿m，有效蓄水能力只占水资源总量的7．2％，水资源是一个多维、复杂和庞大的系统，陕西低于全国平均水平的16．5％。因调蓄能力低下，缺水是由多方面因素造成的。主要有以下五个方在丰水年，每年有70％以上的自产水未经调蓄由面。境内流m；在正常年份的丰水期，每年有60％以2．1生态环境恶化。造成资源型缺水，是陕西缺上的自产水流出：在陕南丰水区，每年有70％的水的根本原因自产水由境内流出。关中虽有东临黄河南近汉江据历史文献考证，历史上，关巾、陕北曾是的地理区位优势，但因缺乏大中型蓄水、调水和“水草肥美，土宜产牧，牛马衔尾，群羊塞道”的引水工程措施，黄河过境水用得少，汉江水调不广阔草原和茂密森林，民歌“风吹草低见牛羊”是来，人们只能望水兴叹，被动地听从大自然的对当时自然景观的真实写照。后来，在人口增长和“安排”，洪水来了防洪，干旱出现抗旱。陕西现经济发展的过程中，由于一再违反自然规律，毁林状供水能力不足，2010年可供水量为96．4亿m开荒，乱砍滥伐，过度放牧，天然森林、草原、土(含地下水27．7亿m)，需水量达125．4亿m，地等资源、环境遭破坏。如，天然森林覆盖率持续缺水29亿m。下降，由前21世纪至前206年夏商周秦时期的可见，工程调蓄能力低下，不能实施跨年度、53％，下降到1368年至1911年明清时期的跨季节和跨区域调蓄水资源，特别是洪水资源，造12．9％，又降到20世纪的6．5％，直到近60年来成了T-程型缺水，是陕西缺水的主要原因。的4．0％。导致生态环境恶化，气候变异，水旱灾2．3水污染严重，造成污染型缺害频繁，尤其旱灾明显增多。详见表1。水。是陕西缺水的重要原因陕西水污染严重，污染类型有表1陕西天然森林覆盖率及干旱灾害统计点源、面源和内源三大类。点源污项目4000年前前21世纪至前206年1368年至1911年20世纪近60年染来自丁业废水和生活污水排放，史前时期夏商周秦时期(1900年)明清时期(544年)(100年)占主导地位；面源污染来自化肥、覆盖率／％53以上5312．96．54．0农药施用和废弃物；内源污染来自旱灾年次少较少2555642旱灾频率／％————475670河渠塘库底泥中的有害沉积物。目注：1．表中覆盖率不包括人工林。2．表中旱灾年次依据陕西省水文局水旱灾害统计资料。前，仅对一部分废污水采取了一些 水利发展研究2010·10监控措施，网点少，死角、漏洞多，废污水处理设果。一是水利投入不足，中小型水利工程维修改造施很少。据不完全统计，2008年全省废污水年排困难，大型水利工程立项建设更困难，致使有效蓄放量7．8亿t，有90％的废污水未经处理直接排水、供水能力持续下降。二是“多龙管水”，各行入河渠塘库，导致水质恶化。渭河尤为严重，沿河其是，如，蓄水与供水、供水与排水、排污与治85个排污口以串珠状密集分布，被称为“关中下水污、水量与水质、地表水与地下水等，分属众多道”。据监测，2008年渭河干流13处水质监测断“婆婆”管理，缺乏协调机制和约束机制，管理目面，除上游林家村断面水质较好为Ⅱ类水质、卧龙标不一致，秩序混乱，效率低下。尤其是地方保护寺断面为Ⅲ类水质外，其余均为V类和劣V类水主义、部门保护主义和企业的趋利行为难以监管，质，劣V类水质断面占70％，属于重度污染，主致使超标排污、偷排污水屡禁不止，违章取水时有要污染因子为溶解氧、高锰酸钾指数、生态耗氧发生。三是水价偏低，如，西安市石砭峪水库出库量、氨氮、挥发酚和石油类，石油类河段平均值水价曾低至0．10元／m，其他市、县还有比这更低1．559mg／L，超出Ⅲ类水质标准的30．2倍。不仅的，过低的水价淡化了人们的节水意识，以致大水污染了渭河水体，对傍河水源地和一部分地下水也漫灌的习惯难以改变，水洗马路、水洗楼房现象屡造成二次污染。据调查，渭河两岸农田年均施用化见不鲜。四是产业布局不合理，关中水资源承载能肥128kg。、农药0．28kg，也对渭河和傍河水源力很低，生态环境脆弱，应限制高耗水、高污染企地及一部分地下水造成污染。由于水质恶化，渭河业过度发展，但诸如造纸、化工、炼油、农药和印及部分支流在枯季己丧失正常使用功能，水草无法染等中小企业竞有500多家，在渭河沿岸星罗棋生存，鱼类早己绝迹。布，缺乏有效监管。五是水土保持和治污见治不见可见，水污染严重，导致一部分河流和傍河水效，死角、漏洞多。源地及地下水失去使用功能，造成了污染型缺水，可见，管理粗放导致水资源有效利用率低下，是陕西缺水的又一重要原因。造成了管理型缺水，也是陕西缺水的重要原因之2．4用水浪费，造成浪费型缺水。是陕西缺水的’。一O又一重要原因上述五种不同类型的缺水，互为因果，相互关陕西农业、工业和城乡生活用水方式较为落联，产生复合迭加效应，形成“资源型缺水一工程后，加之水价偏低，淡化了人们的节水意识，浪费型缺水一污染型缺水一浪费型缺水一管理型缺水一严重。如，农业用水多为漫灌、畦灌，有效利用率更加缺水”的恶性循环链，是陕西缺水的症结所在35％以下；工业用水重复利用率在40％以下；在，也是根源。废污水处理回用率在10％以下。城乡生活用水浪3思路创新及对策建议费也很严重，据调查资料，仅自来水管网每年跑、冒、滴、漏损失量就占供水量的20％以上。还有胡锦涛同志2006年1月9日在全国科学技术城市清洁、景观、洗浴、娱乐等用水浪费也很惊大会上强调指出：“大力推进科技进步和创新，人，用水量逐年递增，与水资源量逐年递减形成较带动生产力质的飞跃，推动我国经济增长从资源大反差。据不完全统计，陕西万元GDP用水量高依赖型转向创新驱动型，推动经济社会发展切实于全国平均水平，是东部省份平均水平的1．5倍，转入科学发展的轨道。”环顾当今世界发达国家近是世界平均水平的4倍。百年来的经济快速发展，以及上海、深圳等地近可见，用水浪费，水资源有效利用率低下，造30年来的经济崛起，创新起了至关重要的决定性成了浪费型缺水，是陕西缺水的又一重要原因之作用。创新是19l2年奥地利经济学家熊彼特提一o出来的，原意是指企业为提高效率对生产要素的2．5管理粗放，造成管理型缺水。也是陕西缺水重新组合。后来，创新在全球经济、科技和文化的重要原因之一等领域的应用日益广泛，成为先进生产力的重要多年来，由于在管理思想上和管理实践中，重特色。经济效益轻生态环境效益，导致一系列的不良后笔者以为，陕西水资源不足，缺水形势日趋严 深度分析峻，传统的开发利用思路和固有模式，显得十分乏平均径流量19．8亿m。，仅泾惠渠每年引水2．2力。因此，必须创新，思路创新尤为重要。我们应亿m，其余皆入渭汇黄出境，若在泾河东庄建在以下五个方面狠下功夫，促进并实现陕西水资源库，库容12．6亿m，既可解决渭北旱原缺水问可持续化。题，又可缓解泾河洪水、泥沙对渭河和三门峡水3．1落实科学发展观，走经济社会发展与水资源库的威胁；又如，关中、陕北有东临黄河的区位承载能力和谐协调并可持续发展之路优势，黄河龙门段多年平均过境水量为319亿科学发展观理论揭示了人与自然和谐共处、人m，若在晋陕峡谷段古贤、渍口建库，库容为与水和谐共处的新理念，要求在发展进程中，必须125亿～160亿m，既可解决关中、陕北缺水问选择一条既保持经济增长、社会文明进步，又保持题，又可缓解黄河下游淤积、断流问题。其三，生态正常、环境良好、水资源永续利用的正确途加强中小型蓄水工程改造和病险库维修，提高蓄径。为此，应抓好j个要点：一是依据水资源承载水能力。其四，调水，关巾依靠自产水难以满足能力，制定水资源可持续利用的近期、巾期和长期当前及未来发展的需要，渭河尤为突出。在渭河规划，为经济社会可持续发展提供坚实的基础。二调水方案中，“引汉济渭”正在进行，预计2015是调整优化产业结构和产业布局，发展节水农业、年建成，年调水量为15亿m；此外，“引洮济节水T业，建设节水型社会。如，关中严重缺水，渭”也是上佳方案，平均引水量为l24m／s，T生态环境脆弱，但科技实力强，应着重发展以高新程规模和技术难度都不大(洮河、渭河均流绎甘科技为主要特色的现代农业、现代工业和新能源、肃渭源县，相距仅20km)，具有济渭增黄的双重新材料、节能环保、信息技术等产业，淘汰高耗功效。其五，合理开发利用地下水，实行井渠结水、高污染企业；陕北缺水，生态环境很脆弱，但合、地表水与地下水联合运用，可有效调控地下煤、石油、天燃气资源丰富，应着重发展现代能源水埋深，有利于减少潜水蒸发，增加降水人渗，化T产业和林果业，适度发展畜牧业，控制以粮为降低径流损失，还可防渍防盐，淡化地下水。主的农业；陕南水资源丰富，又是国家中线南水北据估算，通过上述措施，若将陕西蓄水能力由调的重要水源地，应着重发W-水电能源优势，并以7．2％提高到全国平均水平的16．5％，达到60亿此带动高效无污染的现代农业、绿色食品、农副特nl；并启动“引汉济渭”和“引洮济渭”调水T程，产加工业和信息技术、轻T等产业。三是加强生态增加渭河水量，实现一定程度的洪水资源化，陕西环境建设和保护，植树造林，绿化“三荒”；在关缺水问题将得到基本解决。中、陕北旱原和严重缺水地区强化治理措施，推行3．3加大治污力度，推行污水资源化退耕还林、还草和小流域治理，提高森林草原覆盖生态环境保护是我国的国策。针对陕西水污染率，改善生态环境。日趋严重的局面，必须加大治污力度，并通过污水若以上三个要点得到落实，陕西水资源、水环处理回用实行污水资源化。境现状必然改观，进入良性运行轨道，水超载、水加大治污力度方面，建立并完善-二大支持系统土流失和水污染趋势将被遏制，生态环境、气候条和两大保证体系。三大支持系统。一是资金支持系件将出现好转，f旱将减少，降水、径流将增多，统：其一，加大财政对水污染防治费的投入，参照地下水将同升，陕西缺水局面必将得到根本性的解发达国家经验，水污染防治费应增加到占GDP的决。2％～5％。其二，合理征收水资源防治费，按社会3．2加强水利工程建设。实行洪水资源化劳动人口，参照收入水平和消费水平确定。其j，加强水利工程建设，提高调蓄能力，是解决在人口集中、经济发达的城市社区，可参照美国经陕西缺水的必要条件。因此，应抓好以下五点：济学家科斯提出的“科斯定理”，探讨市场化的募其一，要多渠道筹集资金，水利是公益性基础产集水资源防治费的办法，即实行“买断污染的生产业，在国家财政加大投入的同时，可通过金融、或消费”制度，对不同等级的水污染进行市场标中介机构发行债券、股票、基金和彩票，募集资价，只有买断后方可进行生产。被污染和可能被污金。其二，兴建大型控制性水库。如，泾河多年染的市场主体也可买断不被污染的“消费”，若双 水利发展研究2010·10方都要买断，可按公平竞争原则出卖给出价高者。差别水价；其三，城市绿化、环境卫生等改用中在实际操作上，要合理确定允许最高污染标准。二水；其四，适度调整提高水价，按生活、农业、是工程支持系统：参照发达国家经验，在城镇按5工业、城市清洁、洗浴、娱乐等不同用途，执行万～l0万人建一个污水厂的比例，增建污水处理阶梯水价和差别水价，发挥水价经济杠杆作用；厂。还可因地制宜开发氧化塘和土地处理系统。三其五，在缺水城市开发利用路面、广场、屋面等是科技支持系统：进行预防性研究并提高水污染防雨水收集回用系统。治的科技含量，如，水质自动监测和预警技术，在据估算，若将陕西农业用水有效利用率由渭河建立水质自动监测站和在线监测网络平台，以35％提至70％，每年可节水l2亿m；工业用水重及采用化学、物理学、生物学等污水处理技术等。复利用率由40％提至80％，每年可节水6．0亿’两大保证体系。一是法律保证体系：现有的水资m；自来水管网损失量由20％降到5％，每年可节水源、水环境法规，在实践中起了一定作用，但随着5亿m；缺水城市雨水收集回用率由0提高到10％，市场经济的发展，急需制定便于操作和统一管理的每年可节水4亿m。上述各项节水潜力合计可达27水资源保护法规，强化依法治水、管水。二是防治亿m，已接近现状缺水量29亿m，效益相当可观，保证体系：其一，实行水量、水质统一管理，建立陕西缺水局面将在很大程度上得到缓解。以流域为单元的一体化监控体系。其二，改变末端3．5实施水资源统一管理和水资源优化配置治理为源头治理，合理规划水资源、水环境功能粗放管理尤其是“多龙管水”的弊端显而易见，区，强化监控，严禁违规、超标排污，提倡清洁生实行水资源统一管理和水务一体化建设，势在必产、无害化排水和“零排放”。行。水资源管理内涵丰富，行政管理方面有组织机推行污水资源化，主要途径是通过废污水处理构、法规政策、统筹规划、监控协调、执法查处回用技术，将废污水引到预定的净化系统中，采用等；经济管理方面有资金筹集与运用、水价、水市化学的、物理的或生物的技术方法，进行净化处场、水资源费、水污染防治费、经济效益评估等；理。然后通过中水道加以利用，可用于工业循环、产业管理方面有产业结构、产业布局、产业规模、清洗和农灌、城市绿化、环境卫生等，或回补河产业制度等；技术管理方面有用水、供水、排水、流、地下水。在尚无污水处理设施的地区，经必要节水、污水处理、水量水质监控等；工程管理方面有的预处理，如，氧化塘、沉积池等，可合理实行污防汛抗旱、水土保持、流域治理、排污、治污、水文灌，主要用于非食用作物的灌溉，适当用于粮果类水资源信息、联合调度运行等。水资源优化配置，从作物，蔬菜类作物禁用。宏观上说，是对洪涝灾害、干旱缺水、水质恶化等问据估算，若将污水处理回用率由10％提高到题，实行统筹规划、综合治理。从微观上说，包括取50％，并通过中水道加以利用，或回归河流，每年水、用水和取、用水综合体系的优化配置。可增加可用水量5亿m，陕西缺水局面将在一定水资源既有流域的自然属性，又有区域的使用程度上得到缓解。属性，只有对地表水与地下水、供水与排水、排污3．4强化节水，创建节水型社会与治污、水量和水质，实行统一的规划、管理、调节水也是我国的基本国策。陕西节水潜力很度、监控，才能充分运用水的自然规律和经济规大，但节水效果不佳。原因在于用水方式落后，律，建立与水资源承载能力相适应的水利工程及经症结在于水价偏低。因此，必须推广节水技术并济社会体系，实现水资源的合理开发、高效利用与适度调整和提高水价。具体措施为：其一，农业有效保护。美国田纳西河和法国泰晤士河实行以流用水要推广现代灌溉、供水和排水技术，如滴域为单元的管理模式，流域机构职能健全，掌控流灌、渗灌、喷灌、微灌、测墒节灌和水肥一体化域规划、建设、工程管理、调度和水事处理的主导以及渠道硬化、低压管道输水等，并按用水有效权，流域与区域分工合理，相互协调，值得借鉴。系数执行差别水价，有效系数愈高，水价愈低；为此，建议在强化流域机构管理职能的同时，其二，工业用水要核定合理的用水定额，推行中在省级建立跨部门、跨行业的水资源委员会，办事水利用和循环用水技术，也按用水有效系数执行(下转第7O页) 水利发展研究2010·10及土地所有权的国有制，为中坦农业灌溉合作提供[2]Acuhure，PerformanceandStrategiesforSustainableGrowth[R]．了良好的基础。从总体上讲，农业灌溉领域的合作Tanzani~前景非常广阔。中国援助坦桑尼亚发展农业历史悠[3]龚书军，帅启富．建立基层水管组织发展长效机制的探索久，成绩和问题并存，灌溉领域需要深入探索。当[J]．水利发展研究，2009(3)：50．53．[4]ShuaiQifu，eta1．Discussionontheadjustmentpracticeofwater前如果能转变观念、变换方式、扬长避短，不断更resourcesprotectionwithdevelopmentoflocaleconomy[J]．Jour-新合作的有效形式，在农业灌溉合作方面就可以收nalofEnvironmentalScienceandEngineering，2008，12(4)：到事半功倍的成效。75—78．参考文献：[5]帅启富．尼日利亚水资源开发利用对中国农村水利改革的启示[J]．水利发展研究，2007(10)：49-53．[I]AStatisticalAnalysisofthe2000／01，FinalFoodCropProductionForecastforFoodSecu6ty[R]．Tanzania．(责任编辑尹美娥)(上接第44页)置。我们一定要狠下功夫，坚持不懈，争取早日实机构设在水利厅，并加强省江河局、地下水局和水现陕西水资源可持续化，从而确保陕西经济社会可文局的有关管理、监控职能。持续发展。总之，面对陕西缺水日趋严峻的形势，探讨水参考文献：资源可持续化的对策，必须创新，思路创新尤为重要，一是落实科学发展观，走经济社会发展与水资[1]水是人类生命之源[N]．中国日报环球在线，2007—03—23．源承载能力和谐协调并可持续发展之路；二是加强[2]张宗祜．九曲黄河万里沙[M]．北京：清华大学出版社，2OOO．水利工程建设，实行洪水资源化；三是是加大治污[3]张亚平．陕西水问题研究[M]．西安：陕西科学技术出版社，2008．力度，推行污水资源化；四是强化节水，创建节水型社会；五是实施水资源统一管理和水资源优化配(责任编辑韩丽宇)(上接第57页)年终考核排队，以此促进工程的正常运行。5．4强化监督考核总之，为了使农村饮水安全工程真正造福于要从根本上解决重建轻管的问题必须强化对工程民，走以水养水、自我维持、自我发展、良性循环管理的考核，要把饮水安全工程运行管理纳入年度目之路，必须从规划开始，就要规范程序、明确标标责任制，省对市、市对县、县对每一个工程都要逐准、完善措施，只有这样，才能使农村饮水工程长年进行运行考核，对各个工程的水质、水量、水价、效发挥效益，达到预期目的。运行稳定性等都要明确标准，定期考核、监督，实行(责任编辑陈海燕)(上接第59页)理工作已经起步，收到了初步成效，取得了一定的空间分布范围广，常规监测手段难以控制的特点，成绩。但由于湖泊管理是一项新工作、新领域，缺从区域上及时监测水资源、岸线资源及水域利用变少管理经验，难度很大。要通过发挥联席会议平台化情况的空间分布范围与发展趋势，为各级水行政的积极作用，努力促使洪泽湖管理与保护工作得到主管部门管理、保护和治理措施的制定提供空间决有序开展，公益性功能得到有效保护，资源开发利策依据，进一步提高江苏省湖泊监测与管理的整体用更加科学合理，湖泊总体形态更趋稳定，湖泊水水平。域面积逐步恢复，形成更加有效的管理体制与运行洪泽湖管理与保护联席会议正式成立一年来，机制，实现湖泊流域经济社会和环境协调发展、人通过各地各相关部门的共同努力，初步形成了洪泽与自然和谐相处。湖管理与保护齐抓共管的良好局面。洪泽湖湖泊管(责任编辑韩丽宇)'