构筑现代水务管理体制保障水资源可持续利用

'　　构筑现代水务管理体制保障水资源可持续利用|第1　近年来，黑龙江省紧紧围绕党中央提出的新时期治水方针，积极构筑现代水务管理体制，推进水资源的合理配置和各种水问题的有效解决。截至２００１年１１月，全省水务一体化管理实现满堂红，１３个地市、６８个县市及农垦总局全部撤消“水利局”成立“水务局”，成为全国第一个全面实施城乡水务统一管理的省份。一、统一思想认识，推动水务改革黑龙江省是个水资源相对贫乏的省份，人均和亩均占有水量都低于全国平均水平。由于开发较晚，水利工程基础十分薄弱。随着经济社会的发展，工程性缺水的矛盾日益突出。与此同时，水污染也呈上升势头。特别是近年来连续发生严重干旱，不仅使工农之间、城乡之间、行业之间、上下游左右岸之间的水事矛盾不断加剧，而且也使水资源分割管理的弊端更加充分地显现出来。要实现水资源的可持续利用，保证经济社会的可持续发展，客观上要求全省必须建立统一、高效、有序的水资源管理体制，实施水务一体化管理。从２０世纪９０年代开始，黑龙江省就积极探索建立新的水务管理体制，并于１９９７年成立了全省第一家水务局——穆棱市水务局。为了全面建立水务管理体制，全省主要采取了以下措施：１．争取支持，出台政策水务管理体制能否理顺关键在领导，而且关键在地方党政一把手。因此，解决主要领导的思想认识问题是建立水务管理体制的核心。有鉴于此，省水利厅领导利用向省领导汇报工作、下乡检查工作、召开各种会议以及基层主要领导来厅办事等机会，不失时机地宣传国内外水管理的成功经验，讲解建立水务管理体制的紧迫性和必要性，使各级党政领导逐步加深了对建立水务管理体制的理解和认识，为全面开展水务管理体制改革奠定了思想基础。水利部领导也积极帮助呼吁建立水务管理体制，省委、省政府主要领导对水务体制改革给予了高度重视，多次批示有关部门要支持这一新生事物。省编委在２００１年３月２７日印发的《黑龙江省市（地）党政机构改革方案》中明确，市（地）机构改革中统一设“水务局”。２．重点突破，整体推进首先从受传统水管理体制束缚已久、水问题严重的县市如穆棱、桦川等寻求突破，影响和带动周围县市，以此来推进全省水务管理体制改革的顺利进行。２０００年１２月５日，黑龙江省第一个地级市水务局—— 齐齐哈尔市水务局正式成立。省里及时抓住这个典型，进行广泛宣传，得到了水利部领导的高度重视，水利部原副部长周文智率水利部有关司局领导前来祝贺，此举在全省各地产生了很大反响。前来参加揭牌仪式的各地市领导纷纷表示回去后积极开展工作，争取尽早成立水务局。在短短几个月时间内，牡丹江、佳木斯、大庆、绥化、黑河、大兴安岭、伊春、鹤岗、双鸭山、鸡西、七台河等地相继成立了水务局。最终，省会城市哈尔滨市也完成了水务体制转换，原市政公用建设局承担的供水和排水及水源地建设管理职能和原地质矿产局承担的地下水行政管理职能一并划入了水务局。至此，全省１３个地市全面实现了水务一体化管理。３．强化宣传，营造氛围为了使水务管理体制建设深入人心，全省十分重视发挥各级新闻媒体的作用，广泛开展宣传工作。在宣传过程中，既注意宣传和推广成立水务局的经验和做法，又注意披露分割管理水资源所带来的问题和危害，使全社会对水务管理体制改革的认识显著提高，并积极支持这项改革。同时，通过宣传，较好地解决了一些地方在水务管理体制建设上存在的求稳怕乱、观望等待等思想认识问题，做到了全省上下思想统一、目标明确、信心坚定、齐心协力地推动水务管理体制建设。４．建立机制，引导发展为了加大水务管理体制建设力度，省水利厅党组研究决定实行奖励制度，明确在大中城市中第一家成立水务局的单位奖励５０万元。哈尔滨市、齐齐哈尔市、佳木斯市、大庆市等较大城市成立水务局奖励５０万元；其他地市成立水务局奖励３０万元；县（市）成立水务局奖励１０万元。这一举措产生了很大的激励效应，使全省水务管理体制改革呈现出燎原之势。在大力推进水务管理体制建设的同时，为了加强对水务管理工作的正确引导，水利厅针对水务局成立后面临的实际问题，向全省印发了《关于当前水务工作的几点意见》，提出要按照社会主义市场规律要求，建立统一、联系、开放的水务管理新机制，并对水务部门管理的立法、规划、许可、保护、调配、标准等项政府职能提出了意见，促进了全省水务管理工作的健康有序发展。二、合理配置资源，提高管理水平黑龙江省推行水务管理体制改革时间不长，但其体制优势在水务基础设施建设和水资源的配置、节约和保护中已经充分显示出来。实践证明，新的管理体制具有以下特点：１．有利于提高工作效率过去，由于水资源分割管理，部门之间各自考虑的是局部的、团体的利益。现在，水务局站在全局的高度，对水事活动进行宏观监督管理和微观有效调控，这样就省去了部门间的争执和政府的协调，从而大大提高了政府的工作效率。桦川县城镇供排水管网老化失修问题一直扯皮不止，群众意见很大。水务局成立后，千方百计筹集资金近５００万元，通过打井和改造供水管网等措施，改善了供水水质，增加了供水量，不到一年就解决了多年没有解决的居民吃水难问题，当地老百姓十分满意，送给水务局多面锦旗，其中一面写着“水务务实，实在高效” 。２．有利于水资源的优化配置近年来，全省连续遭受严重旱灾，为了缓解城乡生产生活和生态用水的紧张局面，省水利厅充分发挥水务管理体制的优势，统筹城市和农村、工业和农业、生产生活和生态环境用水，及时启动了３项跨流域调水工程，对水资源进行优化配置，收到很好的效果，得到了水利部的大力支持和省委、省政府的充分肯定。一是扎龙自然保护区调水工程。位于松嫩平原的丹顶鹤故乡—— 扎龙自然保护区连续３年遭受旱灾，湿地严重缺水，面积逐年萎缩，已危及到湿地生态安全和以鹤类为主的珍稀鸟类生存繁衍。为此，省里组织编制了《扎龙湿地应急调水工程实施方案》，在水利部和松辽水利委员会的关怀和大力支持下，重新调整了大庆地区的工农业生产和生活用水，利用中部引嫩工程，对扎龙湿地进行了紧急补水，共为湿地补水３５００万ｍ３，使湿地面积增加６０ｋｍ２。水利部对此极为重视，索丽生副部长出席了扎龙湿地应急调水仪式，并作了重要讲话。国内的新闻媒体对此进行了报道，称赞这是水利行业奏响的又一曲绿色颂歌。同年争取水利部立项并建设了扎龙自然保护区应急调水工程。２００２年，省里把解决扎龙湿地缺水问题作为推进生态省建设的一项重要举措，组织编制了《扎龙湿地水资源规划》，并积极研究扎龙湿地供水方案。在深入研究和广泛论证的基础上，决定近期利用现有的中部引嫩工程为扎龙湿地供水，计划通过延长供水时间，适当提高工程运行水位，综合科学调度等措施，全年向湿地补水３．１亿ｍ３。通过中部引嫩工程补水，可以解决今明两年扎龙湿地核心区的缺水问题，可增加湿地湖面及沼泽面积４００～４５０ｋｍ２，并侧向补给当地的地下水资源，有效地改善鹤类等珍稀鸟类的生存环境，保护黑龙江省西部地区人民的生存环境，具有巨大的社会、经济和环境效益。４月２０日中部引嫩供水工程已经正式向扎龙湿地供水。二是连环湖地区调水工程。位于黑龙江省杜蒙自治县的连环湖水网区水面面积达１２０多ｋｍ２，是松嫩平原生态环境的重要构成单元。连年干旱使连环湖水面面积严重萎缩，水生物种的生存受到影响，沙漠化威胁日益加剧。为了解决连环湖地区生态环境缺水问题，省里决定从为大庆市供水的中部引嫩工程中调水７０００万ｍ３，供给连环湖地区，确保其生态安全。２００１年年底已完成调水任务。三是呼兰河向泥河水库调水工程。近年来，由于严重干旱，担负兰西、呼兰、绥化等县市农业供水的泥河水库入库水量锐减，严重威胁３县市上百万亩水田。为此，省水利厅积极协调有关县市，从绥化市呼兰河永安渠首开挖引水渠道调水入泥河水库，共调水３５００万ｍ３，极大地缓解了这些县市抗旱水源紧张问题，确保了大灾之年农业生产没有受到影响。３．有利于调整产业发展布局改革开放以来，黑龙江省水田面积飞速发展。然而，超越水资源承载能力盲目发展的问题也日益突出。水田过于集中的呼兰河、蚂蚁河及穆棱河等流域都出现了严重的渴水现象。对此，全省在充分论证的基础上，着手制定了《黑龙江省水田战略调整规划》，将水田发展布局重点向东北部的黑龙江、乌苏里江和兴凯湖沿岸转移，以减轻松嫩平原和中部地区水资源的压力，恢复该地区的水生态环境，实现经济社会的可持续发展。在工业发展布局上，省里还强调必须按水资源条件设置，并以此来调整工业产业布局、产业结构和产业规模，从而建立起“以水定产、以水定发展”的宏观调控机制。４．有利于建立开放的投融资机制实施水务一体化管理后，在统一规划、统一调度、统一实施取水许可、统一征收水资源费和统一管理水量水质的前提下，省厅提出“不求所有，但求所在”，大胆采取ＢＯＴ等投融资机制，把城镇供水项目推向市场。绥棱、海林、北安等县市都成功地引入ＢＯＴ方式建设经营城镇供水项目，达到了既保证城市供水、政府又不增加财政负担甚至有利可图的“双赢” 目标。５．有利于水资源的节约和保护水务一体化管理后，可以根据水资源总量，制订用水计划，进行统一调度，采取节约和保护措施，使水资源的利用更加科学。为了把节水工作落到实处，省厅组织有关单位对全省各地多年来水平衡测试成果进行系统整理，按照国家的有关标准进行行业分类，编制了《黑龙江省行业用水定额（试行）》，于２０００年７月印发各地，并在《黑龙江日报》上向全省发布。之后，省里又组织人员对定额的试行情况进行了跟踪调研，对部分标准进行了补充完善。这项工作不仅推动了全省节水工作的深入开展，而且为《黑龙江省节水条例》的出台奠定了科学基础。目前，《黑龙江节水条例》已于２００１年１２月１５日通过省人大常委会的第一次审议。随着水务一体化管理的推进，水资源保护工作得到了有力加强，各地纷纷着手制订和出台水资源保护的措施和办法，如《齐齐哈尔市市区污水处理费征收管理办法》《桦川县城镇供排水管理办法》等，均有效地促进了当地水资源保护工作的开展。６．有利于水资源基础工作的展开水资源的基础工作是水资源管理的前提和保障。过去，由于水资源分割管理，许多基础工作因部门之间互不通气，彼此设障而难以开展。水务一体化管理后，比以往要顺利得多了。省里初步完成了全省水资源评价和地下水资源开发利用规划工作。目前，全省水功能区划已经省政府批准，水资源保护规划和城市水资源规划正在审查过程中。三、水务管理体制运行中存在的问题和建议一是随着水务管理体制建设的不断推进，对城市供排水和污水处理的投资渠道需要疏通，城市供排水和污水处理的价格与收费政策应当会同有关部门确定。建议水利部拓宽对城市供排水和污水处理的投资渠道，增加对城市供排水和污水处理设施建设的投入，制订城市供排水和污水处理的价格政策。建议将城镇供水纳入抗旱水源工程建设计划和农村饮水工程建设计划。二是由于执法主体的改变，致使国务院城市供水管理的有关规定与目前水务局从事的城市供水管理和建设的实际不符，影响各地水务管理工作的开展。建议水利部加强城市水务管理法规建设，提请有关机构修改不适合水务管理体制建设的相关法规和规章。三是水利部门真正从事节约用水和水资源保护的时间不长，实际行政操作手段不多，工作缺乏应有的力度。建议在水利部领导下，大力开展政策研究、行政立法执法、舆论引导等方面的工作，不断地改进和完善水务管理工作。四、今后开展水务管理工作的思路１．加强水资源规划工作，建立宏观规划与专项规划相结合的规划体系一是在全省水利建设“十五”计划和２０１５年长远规划的基础上，完成全省水资源开发利用整体规划，为合理开发、综合利用水资源提供科学依据。二是搞好城乡水资源开发利用的专项规划。重点编制城市供水规划、城市供水管网改扩建工程规划、排水管网建设规划，加快供水和污水处理工程建设步伐，提高供水和污水排放能力。三是着手制订丰水期、枯水期的水量调配方案，确保工农业生产、城乡人民生活及生态环境用水的供应。２．建立适应市场运行机制的投融资机制与价格体系一是巩固现有的城市供水、排水工程建设资金投入渠道，进一步理顺投资者、使用者、管理者和受益者的关系。随着我国加入ＷＴＯ，外商投资规模将进一步扩大，要抓住机遇，积极探索利用外资的形式，向国外水务企业学习，吸收借鉴国外水务建设管理经验，不断提高水务建设管理水平。同时充分利用各种直接融资手段，如发行股票和企业债券等，开拓资本市场筹资的新渠道。二是遵循市场经济规律，进一步理顺供水、排水成本价格，解决用大锅水、福利水的问题，做到水价由市场来调节，实现供排水企业的良性运行，滚动发展。三是通过价格调整，采取相应的配套措施，促进节约用水工作的深入开展。３．建立完善的水法规体系按照水务一体化管理的要求，进一步修订完善供水、排水、节水等方面的法规、规章，制订全省水资源管理、水土保持、工程管理等方面的水法规，使水法规体系更加完善，做到有法可依，进而实现统一水政执法标准，规范执法行为，维护正常水务工作秩序，推动全省水务事业的健康发展。为黑龙江省水利厅副厅长（完）'