美国的水资源管理

'美国的水资源管理　　我国水资源十分紧缺。随着国民经济的快速发展和人民生活水平的提高以及水资源污染的加剧,水资源供需矛盾日益尖锐，并已成为国民经济和社会发展的一个制约因素。浙江省地处东南沿海,虽然水量较为充沛,但人均水资源量较全国平均水平低8％。浙江省河川源短流急,降水集中,地区分布不均,年际变化大，丰枯相差悬殊,且水土组合不平衡。雨季洪水成灾,旱季供水不足。与全国一样,浙江省水资源供需矛盾尖锐,城市供水不足问题突出,水资源的统一管理和保护亟待加强。为此,中国水资源管理考察团于1997年3月25日至4月8日赴美国进行了为期15天的水资源管理考察,通过了解和学习美国水资源管理的政策、法规和具体措施，尤其是美国州、市一级的水资源管理体制和具体管理方式(包括政策法规制定、水中长期供求计划制定、行政区域间水量分配、水权纠纷协调等)、水资源保护技术等，对解决我国的实际问题具有重要参考价值。一、美国地理及水资源概况　　美国由50个州和哥伦比亚特区组成，国体属联邦制国家。国土面积为937万km2，西临太平洋，东临大西洋。河流大都为南北走向。西部主要山脉为落基山脉，东部主要山脉是阿巴拉契亚山脉。地理分布西高东低，东南部是沿大西洋平原；东部是阿巴拉契亚山地；中部是密西西比大平原；西部是以落基山脉和内华达山脉为主的山地。山地占国土的三分之一，丘陵及平原占三分之二。美国水系主要分为:墨西哥湾水系,包括密西西比河及其支流(如密苏里河、阿肯色河、俄亥俄河、田纳西河等)，与墨西哥分界的格兰德河,以及注入墨西哥湾的其它诸河,其流域面积约占美国本土面积的三分之二。太平洋水系，包括西部山区流人太平洋的科罗拉多河、哥伦比亚河和加利福尼亚州的萨克拉门托河、圣华金河等；大西洋水系,包括阿巴拉契亚山脉以东直人大西洋的诸小河,其中以波托马克河最为著名，该河流经美国首都华盛顿，是美国南北的分界线，以及哈得逊河等；白令海水系，包括阿拉斯加州的育空河及其它诸河；北冰洋水系，包括阿拉斯加州注入北冰洋的河流。　　美国本土48个州大部分处于北温带，由于幅员辽阔，地形差别较大,各地气候差异明显,年平均降水量为760mm。从太平洋沿岸到落基山脉以冬季降雨为主,年平均降水量仅450mm,落基山脉到密西西比河流域为710mm,从密西西比河流域到大西洋沿岸为1lOOmm。以降水量分,大致以西经95°(即休斯顿、托皮卡)为界,可将美国本土划分成两个不同的区域：西部17个州为干旱和半干旱区,年降水量在500mm以下；东部为潮湿与半潮湿区，年降水量为800—2000mm。　　美国水资源丰富，河川年径流总量为29702亿m3(本土48个州为17039亿m3)，按1990年人口2.49亿计算，人均11900m3，为我国人均的5倍。 二、美国水资源管理情况　　美国是联邦制国家，各州都有相当大的立法权，州政府与联邦政府的关系相对比较松散，这就形成其在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制。在政治体制上，美国实行私有制，在经济管理上，政府主要任务是基础设施的建设，在过去一百多年里，联邦政府对水利建设十分重视，兴建了一大批水利设施，收到了明显的经济效益。近二十年来，由于联邦财政困难，水利发展和水资源管理的职责更多地由州政府履行，从而更加确立了以州为基本管理单位的水资源管理体制。 　　美国在水资源管理方面目前尚无全国统一的法典性的水法，以各州自行立法与州际协议为基本管理规则,州际间水资源开发利用的矛盾则由联邦政府有关机构(如垦务局、陆军工程师兵团、流域管理机构)进行协调，如协调不成则往往诉诸法律,通过司法程序予以解决。美国水资源管理体制是基于生产资料私有制为管理基础的，在某些州，水资源与土地所有权紧密相连，作为土地所有权的一个组成部分。有些州则将水资源的开发利用权与开发利用先后相联系，尊重开发利用的习惯。　　(一)美国的水资源开发利用与管理　　美国因地理关系,中西部与东部水资源开发利用状况有很大区别。在中西部地区,由于干旱少雨,水资源对社会经济发展的影响尤为明显,如内华达州的拉斯维加斯城是一座美丽的城市，但这座城市之所以兴起的最重要的先决条件,就是胡佛水坝的兴建解决了这座城市的供水问题。又如美国近年来发展最快的城市之一——洛杉矶市，地处内华达沙漠边缘，地理位置类似于我国的西北地区，水资源十分缺乏，但由于加利福尼亚、洛杉矶两大引水工程的建成，为城市和经济的发展提供了水资源保障。　　为了发展中西部的经济，美国政府十分重视中西部的水资源开发,把它作为联邦和有关州政府的重要任务之一，联邦政府早在1902年就设立了垦务局致力于开发中西部的水资源,经过近一百年的努力，已经建成并管理345座水库、254座大坝、267座泵站、21．6万km渠道、2300km输水干管、950kin隧洞和58座水电站，这些水资源开发利用的骨干工程的建设和建成，为中西部的社会和经济发展奠定了坚实的基础。　　而在东部地区由于水资源相对比较丰富，水资源开发利用程度不及西部地区高，主要是采用加强调度，如在河流水量减少的情况下，发布干旱警报，限制如洗车等用水的方式进行管理。但其水资源工程还是发挥了相当重要的作用，如为解决美国第一大城市——纽约市的用水问题，就在波托马克河上游建造了一座大型水库，通过隧洞向纽约市供水。　　经过一个世纪的努力，美国目前水资源开发利用工程建设已基本完成，进一步开发利用已经受到来自自然生态和环境保护方面的制约，其主要任务已经转向对水资源进行有效的管理，提高水资源开发利用的效率和水资源污染的防治，以充分满足社会对水资源的需求。　　(二)美国的水资源保护工作　　一方面随着水资源揩发利用工程建设任务的基本完成，一方面也由于人民生活水平的进一步提高和环境保护、生态维护思潮的高涨，美国各级政府对水资源保护工作十分重视，已经把水资源保护工作作为各级水资源管理机构的重要任务，由于美国自来水是直接饮用的，因此对原水水质要求较高。美国各级机构对水资源保护的主要做法是严格限制污染型   工业的发展，注重合理的工业布局，绝对禁止在水源保护区建立有污染的工业，大力发展污水处理厂(全美建有20000余座水处理厂)，所有污水都经过严格的处理后排放，并且对暴雨径流产生的污水，也都经处理后再排放。如濒海城市旧金山市，因其下水收集系统和污水处理厂修建年代较早，处理能力偏小,为了保护海洋生态环境，该市在下水道中修建了污水储存系统，在处理厂来不及处理时，将污水暂存在箱涵(pipebox)中，以免直接排人海湾而污染海洋环境。为保证供水水质，旧金山和丹佛市将自来水集水区用国家购买的方式购买下来，防止因人类过度的开发利用而影响水源水质，对供水水源地采取了严格的保护措施。 　　美国十分重视对自然生态的保护，在开发利用水资源过程中，十分注意对野生动物的保护，在这方面进行了深入的研究，如野生鱼种、动植物用水都给予了充分的考虑，大多数水库都有最小下泄流量要求，以保证野生动植物对水的需求。生态环境对水的需求，已经成为美国水资源开发利用最重要的制约因素之一。　　为了有效地保护水资源，美国采取了水质水量统一管理的水资源保护体制，如波托马克河管理委员会就拥有对污染河流水质的行为进行直接处罚的权力，而且对河流的水质保护拥有监督管理的权力，从而使该河流水质一直保持在一个较高的水平。美国一些高等院校和研究机构受政府支持开展了大量的水资源保护方面的研究，设备十分先进，研究十分深入。如内华达大学，正在开展对科罗拉多大峡谷地下水的研究，为了摸清地下水运动的规律，该学院采用了先进的痕量分析技术，从元素在地球上的分布规律中，分析推断地下水补给的周期，从而使得其数学模型的参数得到证实，并且还使用示踪剂进行验证分析，从而对地下水的运动有了深入的了解。　　(三)美国水资源开发利用的投资体制　　美国水资源开发利用投资常常采用投资分摊的方式，按照水资源开发利用的目的，联邦、州和地方政府给予不同比例的无偿补助或低息贷款。通常，政府对于防洪、环境保护等公益事业给予全额的投资，而对于发电等项目则完全由开发者自行投资，其余的如娱乐业等给予一定比例的投资。　　(四)水权制度　　美国的水权制度是美国水资源管理和水资源开发利用的基础,其水权制度建立在私有制的基础上，作为公民的私有财产，受到法律的保护。其水权制度的类型大致有三种：在中西部其水权制度是按开发利用的先后来确定的，即对同一水源的不同用户，按谁先用、谁拥有较大的用水权。在水源丰富的东部，则按土地离水源的距离来确定水权的大小。即水权与土地的私有制紧密相连。　　美国水权作为私有财产，可以自由转让，但在转让程序上类似于不动产的转让，一般需要有一个公告期。由于美国属于判例法法系的国家，历史上对水权的判例对诉讼的影响较大，其水权制度在相当程度上是建立在一系列判例的基础上的。近年来为了更为合理有效地利用水资源，西部出现了水银行(WaterBank)的水权交易体系，将每年来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以更充分的体现，在市场经济体制高度发达的美国，这无疑是水资源管理制度的一个新的尝试。由于美国的水资源管理制度与其整个社会的市场经济制度融合在一起，其水的定价遵循了市场规律，供水及水的管理部门依据市场的规律进行运作，是否为了促进经济发展而采取低价供水完全取决于政府是否给予补贴或其它经济支持，以保证供水部门正常地运作为前提。      (五)水价制订　　美国水资源管理的重要工具是价格杠杆。其水价的制定考虑了几个原则：其一是认为水资源的使用应上税,水资源的开发利用要有费用,水价中应包括“税”与“费”；其二水资系统是一个整体，其开发利用和保护治理不可偏废，水价应同时包括供水与污水处理的费用；其三是需水在不断扩大，水价中不仅要包括运行费，而且还要包括新增供水及污水处理能力的投资；其四是在一个大的供水系统中，无论其水资源还是供水过程，均按最终的商品水统一费率。　　在水费的具体收费办法上，各地一般分为七至八项。第一项为发行供水债券，主要用于新增供水及污水处理能力；第二项为地产税中有10％左右为水资源税；第三项为供水与污水处理统一收费；第四项为地下管线接管费；第五项为家庭排污年附加费；第六项为企业单位废水检测费；第七项为取水许可费及违规罚款。水费的定价为一年一订。每年各城市及各供水区的水务部门会同用户代表，对下一年的水供需情况进行分析，同时对下一年的供水及污水处理的财务情况也进行预测，在财务平衡的基础上制订水价。　　(六)民间供水管理制度　　美国政府对水的管理主要集中在水权的管理，至于供水配水的管理，主要是通过市场自发的调节和民间机构的运作，尤其在农村，水的管理主要通过一些灌溉公司或民间组织来进行，减少了政府的直接干预，也降低了政府在水资源管理方面的开支，使得政府机构运作效率更高，可以集中精力进行水管理中的重大问题的研究和决策，也避免了由于政府直接干预过多造成的效率低下的问题。灌溉公司主要由水权拥有人组成。三、体会和建议 　　通过对美国水资源管理的考察，针对我国及浙江省的实际情况我们的体会与建议如下：美国虽然没有全国性统一的水法，但美国水资源开发利用管理的法制建设还是比较完善的，有了与市场经济体制相适应的水权制度或水的管理制度，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定，地方或联邦、部门与部门之间的管理权比较清楚,加强了管理的力度,提高了政府机构的效率。　　美国十分重视水资源保护工作。一方面保护水资源不受破坏，使水资源的效益得到充分发挥，给国民留下一个美好的生活空间；另一方面,保护好水资源,防止产生水资源开发利用带来的负面效应，从生态的角度看待水资源保护工作，把水资源保护提到了应有的高度。重视节约用水，采用按照市场经济规律确定的水价，来促进节约用水工作，使节约用水成为了公民自觉的行动；重视水资源开发利用基础工作，使得水资源管理和开发利用科学化程度提高，减少了盲目性。　　浙江省是水资源短缺的省份。进一步加强水资源的管理势在必行。因此对于浙江省的水资源管理工作我们有以下建议：　　1.加快水资源管理法规体系的建设，按照市场经济的要求，加强水利法制建设，强化水资源的统一管理，改变分割管理的局面。此外要分清事权，政府不能包揽一切，建立起“民间自治”与政府管理相结合的管理方式，提高政府机构管理效率。　　2．加强水法制宣传教育,提高全社会的水法制意识,并且进一步落实水权制度,明确水权,避免因水权不清导致水事纠纷的发生。当前要全面实施取水许可制度，并加强取水监督管理。　　3．加强水资源保护工作，把水资源保护与水资源管理结合起来，逐步做到水质水量统一管理，加强水资源开发利用中的环境意识和经济发展上的水资源保护意识,保证资源的可持续利用和经济的可持续发展。对于重要的供水水源地,其保护区范围应扩大到陆域,以提高供水水质。　　4．加强水资源管理的基础工作。花大力气在取水许可制度实施中建立起比较完善的水资源管理数据库，应用先进的管理技术，提高水资源管理的科学性。　　5．加强节约用水工作，按照市场规律确定水价，促进水的商品化进程，用市场机制来实施节约用水工作，以提高全社会节约用水的积极性。'