关中―天水经济区水资源危机总体判断及管理体制创新

'关中―天水经济区水资源危机总体判断及管理体制创新【内容提要】不仅洪涝灾害、干旱缺水、水质污染、生态破坏、水土流失可以导致水资源危机，而且人类开发利用水资源超过水资源和水环境的承载能力，也会导致水资源危机。水资源短缺、水生态退化和水环境恶化是关中地区水资源危机的典型特征。基于关中地区自然生态系统萎缩，水污染严重，水资源潜力不大。必须把强化水资源危机意识、创新水资源管理体制，提上关中―天水经济区发展的重要日程，并作为战略重点，抓紧实施。由“以需定供”向“以供定需”的水资源管理模式转变，由“多龙戏水”向统一的水资源危机管理体制转变。【关键词】水资源危机关中―天水经济区水资源危机管理体制10 水资源危机概念无论在理论界还是在水利工程建设实践中，至今没有统一的说法。由于水与人类关系的不可分割性以及水资源对经济社会发展的极端重要性，水资源危机问题越来越引起人类的高度重视。现在的问题是；多数人对水资源危机的理解仍旧停留在广义水资源危机的层面。由于看待水资源危机的视角不同，对于建立应对机制与决策主张也就大厢径庭。不仅洪涝灾害、干旱缺水、水质污染、生态破坏、水土流失可以导致水资源危机，而且人类开发利用水资源超过水资源和水环境的承载能力，也会导致水资源危机。这就是全新的水资源危机内涵。一、关中―天水经济区水资源危机的总体判断与应对策略（一）关中―天水经济区水资源的总体判断1.关中―天水经济区属于缺水地区，且呈加剧的趋势。仅从关中地区来看，多年平均降水总量371.6亿m³，平均雨量671�，自产地表水资源量73.7亿m³，地下水可开采量38.68亿m³，水资源总量82.03亿m³。全区平均产水模数14.8万m³/（k�•a），为全国平均值的46%，陕西省的62%；人均占有水资源量401m³，是全国的17%，陕西省的30%；耕地亩均水量311m³，是全国的15%，陕西省的34%。关中地区需水量为74.27×108m3，实际供水量只有56.54×108m3，缺水率达23.87%。按国际公认的人均水量1700m³以下为用水紧张的警戒线，关中仅为警戒线的23.6%。因此，就自然背景而言，关中―天水经济区属于资源型缺水地区。在全球气候变暖、气候持续干旱的情况下，这种资源型缺水有不断加剧的趋势。2.10 关中地区水资源分布不均衡，开发利用难度较大。关中渭河以南自产地表水资源占全区的70%，产水模数是全区均值的2倍，而耕地和人口分别是全区的25%和41%；渭河以北的耕地和人口分别是全区的75%和59%，地表水资源量仅为全区的30%，尤其是渭河以北泾东片干旱少雨，河流稀少，产水模数3.9万m³/（k�•a），是渭河以南片的15%，而该地区是全省粮棉生产区和能源重化工基地，经济地位十分重要。3.关中地区的水供求矛盾突出，工业缺水严重。现状年在频率为75%的情况下，全区缺水17.9亿m³，缺水率为24%。2010年缺水6.13亿m³，缺水率为6.9%。缺水原因除了区域性水资源短缺外，主要是国家水利投入不足，供水工程建设跟不上需水的增长。水利工程运用年限大多超过30年，有的甚至超过50年，工程老化失修，设施配套不齐，水库泥沙淤积，供水能力严重衰减。一些骨干工程虽经长期论证，至今不能决策实施。（二）关中―天水经济区水资源危机的主要根源地表水与地下水开发利用比例不合理。地表水与地下水开发利用量之比，由20世纪80年代初期的5.5:4.5，演变为近年的4：6，地下水用水量由20世纪80年代初期的23亿m³左右增加到现在的31亿m³左右。由于大量开采地下水，致使关中地区地下水位下降面积占到区内地下水监测水面积的35%，超采面积已达2590k�,其中严重超采面积已达656k�10 ,形成了10余处地下水下降漏斗。部分纯井灌区水文地质条件恶化。西安等城市出现地面下沉，引发地面裂缝。近年来，关中地区地下水超采引发了一系列地质灾害。水污染严重，地表水质量不高。关中地区每年约有7亿t废水排放，其中工业污水达3亿t左右，污水处理率仅为13%上下。渭河干流除了林家村以上河段水质尚好外，其余河段均超过Ⅴ类标准。城市地下水中均有有害物质检出。农业大量施用化肥、农药以及利用污水灌溉等，在污染土壤的同时，对地下水也造成污染。对冯家山灌区32个水样检测表明，矿化度一般为0.5～2g/l；硬度180.95～675mg/l；硝酸盐含量一般为12.55～67mg/l，最大达到137.28mg/l；亚硝酸盐含量0.004～0.08mg/l，水质恶化，水味苦咸，局部地带人畜已不能饮用。严重的水质污染，不仅加剧了水资源的短缺，而且给人民身体健康带来严重危害。蓄水设施严重不足，水资源调度能力较差。关中现有蓄水设施供水量7亿m³，仅占地表水总供应量的28.2%，占地表水与地下水总供应量的11.2%。农业供水面积不足有效灌溉面积的1/4，供水保证率低，不能满足工农业的供水要求。由于泥沙淤积，水库调蓄能力仍在下降。水利建设难度较大，工程造价昂贵。渭河以北径流量少，含沙量高，地形破碎，水利工程建设难度大；渭河以南虽说水量较丰，但河流坡降大，只能建造高坝水库。10 用水技术落后，水资源浪费现象十分严重。关中地区老企业居多，设备陈旧，科技水平不高，一般工业用水的重复利用率多数在40%上下，工业用水定量偏高。相当一部分农村灌区水资源有效利用系数在0.45～0.50之间，农业节水潜力很大。城市因为供水管网破旧，跑冒滴漏现象严重，输水损耗达10%～15%。水价低廉，用水结构不合理，导致浪费水现象屡禁不绝。关中区内农业用水达到70%左右，而吨水产值仅有5～18元；工业用水占21%，吨水产值达到35～144元；城镇生活用水仅占到7%左右。另外，在水源利用上，没有根据产业结构对水质的要求实施分质供水，一些对水质要求不高的部门存在着大量耗用优质水的现象。专家指出，如果水价提高10%，将使家庭用水降低3%～7%。水价格政策是保护水资源和节约用水的一种有效的手段，可以在一定程度上制约用水量，减少水资源浪费现象。对水资源缺乏统一规划和合理调度，水资源效益不能充分发挥。原有的规划多数为农业供水的河流规划或工程规划，彼此衔接不够，协调不周。现有工程布局不合理，存在重建设、轻效益、重工程、轻环境的不良倾向。关中―天水经济区水资源尚未形成统一开发利用的整体规划，水资源无法在区内实行调度，地区之间、城乡之间、部门之间争水矛盾不可避免。10 综上分析可以看出，水资源短缺、水生态退化和水环境恶化是关中地区水资源危机的典型特征。由此得出以下结论：关中地区自然生态系统萎缩，水污染严重，水资源潜力不大。基于这种认识，我们必须把强化水资源危机意识、创新水资源管理体制，提上关中―天水经济区发展的重要日程，并作为战略重点抓紧实施。（三）应对关中―天水经济区水资源危机的主要策略把关中―天水经济区建设成全国节水型示范区。全面贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的精神，加快水利基础设施建设，建立水利投入稳定增长机制，实行最严格的水资源管理制度，不断创新水利发展体制机制。实现省内南水北调，将长江、嘉陵江及其支流水源引入关中―天水经济区。充分挖掘现有工程的潜力，实现关中―天水经济区水利工程联网调度。从根本上治理三门峡水库泥沙淤积，尽快降低渭河下游河床，确保人民生命财产安全。二、构建关中--天水经济区水资源危机新型管理体系（一）现行水资源管理体制的主要弊端10 首先，我国现行的水资源管理体制属于典型的“多龙戏水”管理方式。主要弊端是：水资源根据不同的物理属性分散管理，地表水的开发利用归水利部负责。地下水归地质矿产部负责，海水归海洋局负责，大气水归气象局负责；水资源根据不同功能分散管理，水污染、供水、防洪等分属不同的管理部门。农业、林业、牧业、渔业供水，城市和工业用水，生活用水实行分散管理，从而形成了水利益多重博弈的混乱局面。水利部门被架空，管理职能被削弱。这就从体制上造成了用水浪费、水质污染等水资源危机。其次，长期以来，我国水资源管理是以“工程水利”为主导的水利模式，片面依赖工程和技术手段，极端强调人类改造自然、战胜自然的精神作用。工作重点只放在水资源的开发利用上，严重忽视了生态环境保护，违背水资源生态平衡规律。水资源的管理职能被简单理解为“管理好江湖水和建设好供水工程”；视水资源的需求是刚性的，或是不可改变的；认为水利工作的主要任务是寻找水源和建设供水工程。于是，扩大供水就成为水利部门追求的唯一目标。在指导思想上，由于长期实行重开源、轻节流、高污染、弱管理，再加上缺乏强有力的法律手段和经济手段，最终导致目前的水资源危机局面。10 实践证明，这种“多龙戏水”的管理体制和以“工程水利”为主导的水利发展思路，不利于水资源系统本身的良性循环和人与水的和谐发展，势必引起深刻的、难以短期缓解的水资源危机。这种“多龙戏水”的水资源管理模式远远不能适应水资源危机条件下的经济社会发展的要求，必须彻底改革。（二）建立关中―天水经济区统一的水资源危机管理体制由“以需定供”的水资源管理模式向“以供定需”的水资源管理模式转变。在过去相当一段时间内，水资源管理采取“以需定供”的管理模式。这种模式以水利工程建设为主导，以开发利用水资源、提高水资源利用率为目标，以水源管理为核心，很少考虑自然生态对水资源的需求。在这种模式主导下，造成缺水地区取水量过度、水资源生产利用率过高、废水排放控制不力，由此引发水量、水质和水生态等多重水资源危机。在水资源相对丰裕的地区，也普遍引发了水质与生态型水资源危机。这就需要我们在加强管理措施和加大法律法规执行力度的同时，彻底转变水资源管理观念，将“以需定供”管理模式转变为“以供定需”管理模式。“以供定需”是目前世界各国普遍采用的水资源管理模式。这种模式的基本内涵是：把需水管理作为水资源管理的重点，强调节约用水，在提高水资源利用效率的基础上，根据水资源供给的可能性，进行生产力布局和调整。这种管理模式特别强调对水资源及其水环境的保护，着眼于有限水资源供给条件下的水资源优化配置。10 由“多龙戏水”的管理体制向统一的水资源危机管理体制转变。水资源危机管理体制是以水资源危机为背景，以水资源危机意识为基础理念，依据水资源及其环境承载能力，遵循水文系统自然循环规律，按照经济社会规律和生态环境规律，运用行政手段、法规手段、经济手段和科学技术、危机教育等形式，建立科学合理的水资源综合管理体系，以实现水资源与生态环境、人、经济社会的可持续发展。统一的水资源危机管理体制包括四层涵义：其一、水资源管理的目标定位。水资源管理的首要目标是在保证经济社会发展需要的同时，促进水资源的可持续利用。要求经济社会发展的速度一定要和区域水资源条件相适应，确保水资源循环系统正常运行。其二、水资源管理的对象界定。水资源管理从根本上是对水的管理。但这里的水不完全是自然水文循环的水，而主要是通过水利工程调控后的水。由此，水资源管理的对象就是通过水利工程对水循环各个环节的管理，这些水利工程包括径流调控工程、水源取水工程、输水工程、配水工程、排水工程等。其三、水资源管理的方式界定。作为各级政府的水利部门，必须严格执行国家（包括地方政府）制定的水利法规，充分运用水权、水价、水市场等手段优化调配水资源。10 其四、水资源管理的内容界定。水资源管理的内容具有广泛性和动态性，概括起来有八项内容：①制定和实施流域水资源保护与利用规划，包括水资源的开发规模、开发程序、开发时机、水资源保护和水体污染防治等内容。②水利工程的规划、设计、建设、运行管理。③水资源的所有权、开发权和使用权管理，在我国，水资源的所有权和开发权属于国家或集体，使用权是由管理机构发给用户取水许可证。④水资源政策的制定和执行，包括用水、节水、水价等内容。⑤制定水量分配计划和调度方案。⑥防洪防涝，维护水库、江、河、湖堤坝。⑦运用现代科学技术和管理理论，建立水情监测预报管理网络体系。⑧大力发展水利保险事业。参考文献：【1】《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》.【2】程伍群等【M】《水资源危机产生与管理》，北京：中国水利水电出版社，2010.【3】史鉴等【M】《关中地区水资源合理开发与生态环境保护》郑州：黄河水利出版社，2002.【4】尚宏琦等【M】《国内外典型江河治理经验及水利发展理论研究》，郑州：黄河水利出版社，2003.10'