检察机关参与太湖流域水污染治理问题探讨.doc

'检察机关参与太湖流域水污染治理问题探讨　　摘要太湖流域在经济建设上取得辉煌成就的同时，水污染问题却日趋严重，2007年甚至出现了大面积蓝藻集中爆发的现象，对人民群众的健康构成了潜在的威胁。在新一轮声势浩大的太湖流域水污染治理行动中，检察机关有必要积极主动地参与其中，这是检察机关服务地方经济建设，为地方经济建设保驾护航的充分体现，也是检察机关践行“三个代表”重要思想，服务和谐社会的构建、服务民生的要求。在参与太湖流域水污染治理过程中，检察机关应紧密结合自身职能，从全方位开展法制宣传、尝试提起环境公益诉讼、严厉打击环境污染犯罪、依法查处相关渎职犯罪等方面充分发挥作用。　　关键词太湖流域；水污染；治理；检察机关；职能作用　　　　一、太湖流域水污染的严峻形势　　　　太湖流域地处我国东部，属于典型的湖泊、水网地区，境内河道纵横交错，湖泊星罗棋布，自然条件非常优越，几百年来一直是物华天宝、人杰地灵、富庶发达的鱼米之乡。自上世纪80年代以来，沐浴着改革开放的春风，伴随着经济建设的大潮，太湖流域再次焕发出蓬勃生机，工、农、商业多业并举，城市、乡村齐头并进，经济呈现出快速增长的发展态势，人民群众生活水平不断提高。截止2003年底，太湖流域的经济总量已从80年代初的不到1000亿元增长到15100亿元。[1]2004年，这里创造了占全国13％的国内生产总值和19％的财政收入。[2]目前，太湖流域人均GDP已超过4000美元，相当于世界中等发达国家的水平。[3]　　在经济建设上取得辉煌成就的同时，太湖流域在水资源方面却陷入了困境，其中尤为突出的便是水污染问题。据太湖流域最近一份综合报告披露，80年代初，太湖平均水质为二类。随着环太湖经济的快速发展，水产养殖规模的不断扩大、环太湖排污口设置、船舶污染物排放、入湖河道污染等均未得到有效控制，使得太湖水质环境质量每十年下降一个等级。[4]到80年代末，太湖流域的水环境已经呈现明显恶化状态。1991年，太湖发生了首次大规模水污染，曾严重影响上海市的饮用水源。针对太湖流域出现的水污染状况，1996年国务院专项部署了太湖流域的水污染防治工作，并于1997年批准了太湖流域水污染防治领导小组主持编制的《太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》。该《规划》提出的目标之一是“到2000年使太湖水变清”。为了实现该目标，各有关部门和地方政府根据《规划》提出的各项措施做了大量艰苦的工作，并于1998年发起了太湖水污染治理“零点行动”5 ，与此同时，中央和地方政府投入了过百亿元资金。但经过几年的努力，太湖水污染问题并未在根本上得到缓解，水环境恶化状况也未从根本上得到改变。由于流域内纺织、印染、化工等一些高耗水、重污染行业主要污染物排放量仍居高不下，部分企业甚至存在超标排放、偷偷排放现象，加上农业面源污染、生活污水污染对太湖水环境的影响，使得太湖流域污水治理速度远远跟不上排污量的增长，导致流域内四类及劣于四类水质河段长度达80％以上，太湖湖区水体富营养化非常严重。自2001年起，太湖开始年年出现大面积蓝藻，对人民群众的健康构成了潜在的威胁。这种威胁所隐含的危机终于在2007年5月29日全面爆发，并持续长达两个星期时间，导致100多万无锡市民饮用水困难，并在社会上引起了极度恐慌。　　毫无疑问，太湖流域近年来经济社会取得了快速发展，但也付出了资源和环境的沉重代价，这样的结果，令人深思，值得警醒。问题的关键在于，“太湖流域水污染治理工作开展多年，但未能从根本上解决问题。太湖水污染事件给我们敲响了警钟，必须引起高度重视。”[5]的确，太湖流域严重的水污染状况，已经给人民群众的生活和健康造成了一些负面影响，将来也必然会妨碍整个流域经济的持续、稳定、协调发展，因而必须加大综合治理的力度，研究并提出具体的治理方案和措施。　　　　二、发挥检察职能，依法治理太湖流域水污染　　　　太湖流域严重的水污染状况之所以能够形成，源于多方面的原因，因而对其治理并非易事，需要群策群力，多管齐下。目前，太湖流域的相关部门在各级政府的领导下，已经采取措施，开始了新一轮声势浩大的水污染治理行动。在这种形势下，太湖流域的检察机关有必要积极主动地参与其中，这是检察机关服务地方经济建设，为地方经济建设保驾护航的充分体现，也是检察机关践行“三个代表”重要思想，为构建和谐社会服务的要求。笔者认为，在参与太湖流域水污染治理过程中，检察机关应紧密结合自身职能，从以下几个方面充分发挥作用：　　（一）全方位开展法制宣传　　检察机关是国家的专门法律监督机关，开展法制宣传教育活动是其履行法律监督职能的重要方面，太湖流域的检察机关在参与水污染治理过程中，也应当高度重视法制宣传的重要作用，不断强化法制宣传的效果。　　1．在宣传对象上　　除了对普通民众进行宣传，以提高他们的环境保护法律意识外，更应当把宣传的重点放在承担相关职责的地方政府官员及有污染潜在可能的相关企业经营管理人员身上。之所以如此，是因为在一些地方政府官员和企业经营管理人员的头脑中，环保法律意识仍然处于非常淡薄的状态。少数政府官员基于畸形的政绩观、狭隘的发展观，不惜牺牲环境来发展地方经济，把环保法律、法规束之高阁；不少存在污染隐患的企业，为了追求利润的最大化，根本不按照法律、法规的要求排污、治污，环保法律、法规成了毫无意义的摆设。对这两类人重点进行宣传，可以提高地方政府官员的大局意识、责任意识、监管意识，促使企业走上依法生产、依法经营、依法管理、依法发展的道路。　　2．在宣传内容上　　除了要宣传《环境保护法》、《水污染防治法》等法律、法规外，更应当注重与检察业务相关的法律、法规、司法解释的宣传，如有关破坏环境资源的犯罪、与环境有关的渎职犯罪的具体规定，以及《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》、《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。三是在宣传方式上，既可以与环保部门、司法行政部门、政府法制部门联合进行宣传，形成协同宣传的合力，也可以以检察机关为主体单独进行宣传，突出检察宣传的特色。四是在宣传手段上，要推陈出新，丰富多彩，除了可以采用传统的讲座、板报、刊物等形式外，也可以采用网络宣传等现代传播方式，更可以采用戏剧、小品、相声等群众喜闻乐见的形式。5 　　（二）尝试提起环境公益诉讼　　公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，导致社会利益关系发生变化，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且影响社会公共利益，这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素。[6]目前，环境公益诉讼制度在环境保护中的特殊作用已经得到众多国家的认同。[7]就检察机关提起公益诉讼而言，不管是大陆法系国家还是英美法系国家的法律，都有一些较为明确的规定。例如，在美国，《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。1976年法国《民事诉讼法典》对检察机关参与民事诉讼也作了具体规定，该法第421条规定：“检察机关可以作为主要当事人，或者作为联合当事人参加起诉，检察机关在法律规定的案件中，代表其他人。”第423条规定：“除上述案件外，在公法秩序受到损害时，它可以为维护公法秩序而提起诉讼。”[8]德国《民事诉讼法》规定检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。另外，日本、俄罗斯等国家也在相关法律中赋予了检察机关代表国家参加环境公益诉讼的权利。　　　　在我国，虽然法律对检察权介入公益诉讼并无明文规定，法学界对此问题仍存在不同的争议，至今尚未形成定论，但在司法实践中，已有不少地方的检察机关对此进行了有益的探索。例如，山东乐陵、四川乐山等地方的检察机关，已经针对严重破坏环境公益的行为，采取过公益诉讼方式。实践证明，通过环境公益诉讼，能够及时制止侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施能够发挥积极的作用。我们认为，检察机关是国家专门的法律监督机关，同时又是社会公共利益的代表，对于侵害国家利益、社会利益的行为无疑具有监督权，由检察机关代表国家提起环境公益诉讼，与其性质和职能是相吻合的，是检察机关在新的历史条件下加强和改进法律监督工作的需要，是检察工作与时俱进的体现。在太湖流域水污染治理工作中，环太湖流域的检察机关应当在深入研究公益诉讼的基本理论和程序操作的基础上，借鉴并吸收外地检察机关的成功经验，对符合条件的环境公益案件，大胆地尝试提起诉讼，并不断地总结经验和教训，以使环境公益诉讼的提出不断规范，更富成效。　　（三）严厉打击环境污染犯罪　　以刑罚手段严惩环境污染行为早已为世界发达国家所采用。以美国为例，早在1989年，美国环保局就打赢了71起对公民个人和公司的刑事诉讼，处罚累计达222个月的监禁和大约550万美元的罚金。1990年，美国环保局又赢得了95％的诉讼案件，其中对50％的违法者个人判了刑。正是由于处罚如此严厉，才使美国企业和民众养成了保护环境的自觉性。欧共体在行动纲领中也要求加强对环境的刑事保护，这一强硬而严厉的环保措施，有效遏制了环境污染势头，使环境逐渐得以恢复，使欧洲人在享受物质丰富的同时，在治理、改善环境状况方面也走在了世界的前列。　　我国1997年修改刑法时，在刑法分则中单设一节就破坏环境资源保护罪专门作出了的规定，增设了“重大环境污染事故罪”这一罪名，并对罪状和量刑作出了明确、具体的规定：“5 违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”面对近年来环境资源犯罪的严重状况，各地检察机关充分履行自身的诉讼职能，采取了一些有力措施，依法捕诉涉嫌环境资源犯罪的有关企业和个人，及时进行追究和打击，取得了显著成效，其中一些案件还在社会上引起了很大的反响。例如，2004年3月，位于长江上游一级支流沱江附近的四川化工股份有限公司第二化肥厂，违规技改并试生产，由于设备出现故障，导致氨氮含量超标数十倍的废水倾泻而下，造成沱江干流水域严重污染,，给成都、资阳等五市的工农业生产和人民生活造成了巨大的影响和巨额的经济损失。沿岸大批工业企业及服务行业停产停业，近百万人停水26天，直接损失约2.19亿元。此案发生后，成都市锦江区人民检察院迅即对涉嫌重大环境污染事故罪的3名责任人员何立光、吴贵鑫、李俭依法批准逮捕并起诉，随后这3名被告人分别被法院判处了相应的刑罚。据最高人民检察院统计，2006年，全国检察机关批准逮捕和提起公诉的破坏环境资源犯罪嫌疑人比上年分别上升15.4％和24.8％，批捕和公诉的数字都呈两位数的数字上升。[9]毫无疑问，面对依然严峻的太湖流域水环境状况，在对太湖流域水污染进行治理过程中，也应加大对环境犯罪行为的惩治力度，否则就达不到惩戒少数人、教育多数人的目的，就难以遏制环境违法犯罪行为蔓延的势头。这就要求检察机关应利箭出鞘，以刑法为武器，有的放矢地查处环境污染犯罪，特别是对群众多次举报、社会反映强烈、屡查屡犯同时造成重大环境污染事故的企业要进行重点查处，对涉嫌犯罪的有关人员及时批捕和起诉，该追究刑事责任的一定要追究到底，以充分彰显刑罚的威慑力。　　（四）依法查处相关渎职犯罪　　在破坏资源、污染环境案件的背后，往往存在国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、环境监管失职等渎职犯罪，检察机关必须依法行使法律赋予的监督职权，在查处上述渎职犯罪方面有所作为。从近几年各地检察机关查处与环境污染有关的渎职犯罪情况来看，重大环境污染事件的发生，与地方政府相关官员的环境监管失职具有更为密切的关系。因此，环太湖地区的检察机关在参与水污染治理过程中，也应当把查处环境监管失职案作为工作的重点。在具体工作过程中，主要应当从两个方面着手。　　1．及时审查环保行政部分移送的有关渎职犯罪线索　　2007年5月17日，国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》（以下简称《规定》）。《规定》要求，环保部门认为本部门工作人员涉嫌渎职等职务犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法向人民检察院移送。发现其他国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的，应当将有关材料移送相应的人民检察院。人民检察院对环境保护行政主管部门移送的涉嫌环境监管失职等有关环境保护渎职等职务犯罪的案件或者案件线索，应当及时进行审查，决定是否立案。对决定立案的，应当及时将立案情况通知移送单位；对决定不予立案的，应当制作不予立案通知书，写明不予立案的原因和法律依据，送达移送案件的环境保护行政主管部门，并退还有关材料。毫无疑问，检察机关应当按照《规定》的上述要求，及时对环保行政部分移送的有关渎职犯罪线索进行审查，以决定是否立案追究。　　2．依法追诉　　我国《刑法》第408条规定的环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任、导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。5 　　2005年12月29日，最高人民检察院通过并发布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，对于环境监管失职罪的立案标准作出了规定。涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；（2）导致30人以上严重中毒的；（3）造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；（4）造成公共财产、法人或者其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；（5）虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；（6）造成基本农田或者防护林地、特种用途林地10亩以上，或者基本农田以外的耕地50亩以上，或者其他土地70亩以上被严重毁坏的；（7）造成生活饮用水地表水源和地下水源严重污染的；（8）其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的情形。上述规定明确具体，为检察机关严厉查处环境监管失职犯罪打下了坚实的基础。环太湖流域的检察机关应当以此为据，坚决查办这类渎职犯罪案件，做到重拳出击，决不手软，决不姑息迁就。　　综上所述，太湖流域水污染的形成并非一朝一夕，因而对其治理也决不会一蹴而就，这无疑将是一个漫长而又艰巨的过程。在这一过程中，只要我们不断思考，积极探索，就一定能够寻找到发挥作用的巨大空间，就一定能够在太湖流域水污染治理工作中作出更大的贡献。　　　　参考文献　　[1]孙继昌：《太湖流域水问题及对策探讨》，《湖泊科学》2005年第4期，第290页.　　[2]刘毅：《污染导致水质型缺水制约发展，太湖何日变清澈？》，《人民日报》2005年7月4日，第6版.　　[3]孙继昌：《太湖流域水问题及对策探讨》，《湖泊科学》2005年第4期，第291页.　　[4]费敏：《留住太湖美，先治太湖水--对改善无锡水环境的思考》，《江南论坛》2003年第4期，第27页.　　[5]温家宝同志在国务院太湖水污染防治座谈会（2007年6月11日在无锡召开）上的重要讲话。http://www.china.com.cn/policy/txt/2007-06/12/content_8374618.htm.　　[6]沈旸：《保护环境新方式构想--环境公益诉讼呼唤检察权介入时间》，正义网2007年3月1日，http://www.jcrb.com/zywfiles/ca585603.htm.　　[7]李挚萍：《环境法的新展开--管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年8月版，第352页.　　[8]徐安住：《司法创新：从个案到法理的展开》，中国检察出版社2004年7月版，184页.　　[9]参见贾春旺检察长在十届全国人大五次会议上所作《最高人民检察院工作报告》.5'