实行最严格的水资源管理制度机遇与挑战并存

'水利部发展研究中心成立10周年专辑实行最严格的水资源管理制度机遇与挑战并存李晶(水利部发展研究中心，北京100038)关键词：水资源；管理制度；机遇；挑战中图分类号：TV213文献标识码：B文章编号：1671—1408(2010)08一oo41—05实行最严格的水资源管理制度，不仅仅是对用能区划及水质目标、核算纳污能力，确定主要污水方的严格管理，给加强水资源管理带来前所未有染物入河总量，最终分解到具体水功能区并考核的机遇，更是对水资源管理者的严格要求，使得现水质达标率，同样要求强化流域管理的水功能区行水资源管理体制、机制、理念、制度、手段和能划、总量核算、省界断面考核等控制职能，加强力等面临严峻的挑战。这就要求我们要深入分析这区域管理的排污口、zk功能区监管等执行职能。些机遇和挑战，切实抓住机遇，积极应对挑战，采这些要求对于进一步完善流域与行政区域相结合取可行措施，保证最严格的水资源管理制度得到全的水资源管理体制，无疑是一个重大的政策契面深入的贯彻落实。机。流域与行政区域相结合的水资源管理体制，是1完善流域与区域相结合的水资源管理体2002年《水法》修订中具有划时代意义的重大转折。制的机遇与挑战并存几年来，这项制度的实施初见成效，但是目前流域实行最严格水资源管理制度的核心是，建立与行政区域相结合的水资源管理体制未能得到全面水资源管理“三条红线”：水资源开发利用红线，落实，各大流域改革进展并不平衡。加强流域管理严格实行用水总量控制；用水效率红线，坚决遏的共识基本形成，但流域管理与行政区域管理的具制用水浪费；水功能区限制纳污红线，严格控制体结合点在实际工作中还存在很多争议或冲突，如入河排污总量。这“三条红线”的实施，需要在流取水许可审批在部分行政区域和相关流域机构间已域层面上开展，在区域层面上落实，从而必然要造成一些管理冲突；区域利益如何在流域层面得以求水资源流域管理和行政区域管理的充分衔接，协调，核心控制手段是什么等问题也都还有进一步如严格实行用水总量控制，需要根据流域用水总改革和提高的空间。实行最严格的水资源管理制度量控制红线对流域水资源进行统一规划、统一配是对水资源管理更高层次的要求，它必须要有科学置，制定流域水量分配方案，继而细化建立覆盖的管理体制和高效协调的执行机制作保障，但在目省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体前流域管理与行政区域管理职能尚未充分厘清、统系，这就要求强化流域管理的配置、分配、调一协调的流域水资源管理局面尚未全面构建、经济度、监测和监督等统筹协调职能，加强区域管理快速发展的水资源利益强力驱动的背景下，将对进的取水许可、总量控制、计划用水、水资源费征收等执行职能；严格控制人河排污总量，需要根收稿日期：2010—06．24据水功能区限制纳污红线在流域层面上统筹水功作者简介：李晶，女，教授级高级工程师，中心副主任。 水利发展研究2010·8一步完善流域与行政区域相结合的水资源管理体制首先对国家层面的体制机制改革提出了要求，如带来严峻挑战。水务发展规划、项目资金、执法主体等都需要在国家层面解决。但近期在相关部委会签的国务院2全面深入推进水务一体化改革的机遇与关于实施最严格的水资源管理制度的意见中。此挑战并存项内容又未能列入指导意见中。因而，这项改革实行最严格的水资源管理制度，对城乡水资源时至今日仍远未取得全面推进，继续推动水务一统筹管理和水资源开发利用与节约保护的各个环节体化改革依然面临巨大挑战。这个问题不解决，统筹管理，都提出了更紧迫的要求。实行用水总量将对实行最严格的水资源管理制度带来制约。控制，要求对水资源进行统一管理，统筹城乡供水、统筹地表水和地下水，统筹常规水资源和非常3实现从供水管理向需水管理转变的机遇规水资源；坚决遏制用水浪费，要求对用水环节进和挑战并存行统一管理，实现取、用、耗、排、处和回用全过在最严格的水资源管理制度下，“三条红线”程的精细化管理；严格控制入河排污总量，要求加对供水增加形成硬性的限制，即在明确给定供给量强排污的源头管理。这些都对全面深入推进城乡水的前提下，通过提高用水效率和效益、防止水质污务一体化提出了迫切的客观要求，因而带来了前所染来满足用水需求。这是从传统的供水管理转向需未有的发展机遇。尤其是城市化迅速发展的背景水管理的明确政策导向，这给丰富可持续发展治水下，水资源短缺问题日益突出，水务一体化管理将思路，推动实现需水管理带来了前所未有的良机。有助于实现水资源统一调度、用水环节高效管理以需水管理要求超出单纯的水资源管理，而将水资源及水量与水质、农村与城市、多种水源合理调度等和经济社会发展的关系纳入管理视野。水资源管理多层面上的统筹管理，从而为在城乡实行最严格的应当从被动适应经济社会发展的用水需求，转向保水资源管理制度提供体制机制保障。目前，业已实障与约束并重，为经济社会发展提供坚强水资源保施的水务一体化改革在促进城市污水处理、发展水障的同时，遏制不合理的用水需求；从注重开发转循环利用、实现多水源供水、建设节水型社会、改向更多注重节约保护；从侧重增量管理转入侧重存善城市水生态环境等方面成效显著。如北京市高碑量管理；从关注管理数量转为关注结构调整。在既店污水处理厂穿越城区向石景山区提供中水的长距定供给下，通过改变社会经济结构、用水部门结离管线建设得以顺利实施，以及北京市和天津市再构、用水空间结构、水源结构、用水技术结构，推生水利用率的快速提升，均受惠于这种水务一体化动经济发展方式转变，走集约式和内涵增长式发展的管理体制。道路。实行最严格的水资源管理制度，落实“三条我国从20世纪90年代初开始的水务一体化红线”，形成水资源既定供给的约束，将实质性推改革的实施路径主要是白下而上、实践探索型动从供水管理向需水管理的全面深刻转变。的，由于缺乏统一的制度设计和配套政策的指然而，这种转变必定是一个长期而艰巨的过导，使得巩固并全面深入推进这项改革面临诸多程。首先，需水管理与传统工程主导、供给管理问题。已经进行水务一体化改革的部分地方反映，水务管理一方面集中了更多的管理职能，另的水利发展模式的惯性会发生冲突，且转变并非一一；b-面也担负了更多的管理责任，但在水务发展朝一夕之事；其次，需水管理强调社会管理，如用水户用水行为的规范与管理，需要综合运用规划、投入和财政支持机制、水行政执法等方面的制度建设并没有及时跟上，不仅制约了水务一行政、经济、法律、政策等手段，这也会给正在体化模式的推广，也造成水务管理的诸多现实困转型期的水利部门带来很大的挑战；再次，由于难。特别是污水处理、中水回用、管网改造和建地区差异，水资源相对丰富地区对需水管理的认设、水环境管理等都需要大量资金，投入和财政识和紧迫感不足，在这类地区以实行最严格的水支持机制发展滞后已经导致进一步推广水务一体资源管理制度推动向需水管理的转变，更需要长化管理举步维艰。全面深入的水务一体化改革，期的努力。 I利部发展研究中心成立10周年专辑行最严格的水资源管理将无所依据。所谓红线，4完善水资源管理制度体系的机遇与挑战应是不可逾越的、确定的、可识别的和可实现并存的，这就要求建立水资源开发利用控制、用水效实行最严格的水资源管理制度，需要健全一系率控制、水功能区限制纳污红线指标体系，完善列配套制度。为了实现量化的红线管理，必须修订数据获取和监控手段，切实做到能操作、可检和完善现有的水资源管理制度，使之细化可行，具查、易考核，这给加强水资源监测，并在此基础有可操作性。近年来，水资源管理制度体系的建设上实现水资源管理的全面信息化，带来了千载难取得较大进展，初步建立了以《水法》为核心、多逢的发展机遇。一是要加强重要控制断面的水量层次的水资源管理配套法规体系，确立了水行政主水质检查工作，省界断面、市县界断面、水源等管部门实施水资源统一管理的职能，建立了水资源特殊水功能区断面监测要先行，建设满足监控需开发、利用、节约、保护和管理的制度框架体系，要的地下水监测网络，监测能力要大幅度提升；为实行最严格水资源管理的制度体系提供了基础框二是完善取用水户计量设施，实现国家对重要取架。但与实行最严格的水资源管理制度相比，还有用水户的全面实时监控，从而为用水效率控制目较大差距。实行最严格的水资源管理制度，要求尽标的实现奠定基础；三是加快水资源管理信息系快完善相关法律制度，出台《水资源论证条例》、统建设，规范统计和信息发布工作。《地下水管理条例》、《节约用水条例》等法规；要但目前水资源监控能力总体薄弱，与实现最求进一步细化相关规定、适应“三条红线”的具体严格的水资源管理目标差距很大，甚至部分地方管理环节、实现量化管理方面取得制度建设的新进水行政主管部门认为目前连满足一般水资源管理展，如“三条红线”的具体管理办法、考核办法、需要的监测能力基础尚未形成。另外实施“三条用水定额标准、用水审计、用水效率标识等法律制红线”考核还面临农业用水和生态用水难以计量、度。水网地区的监测面临技术困难、地下水监测站网但制度体系的完善并非易事。鉴于各地区不同严重不足、水环境监测职能部门交叉等问题。这的水资源条件，对“三条红线”的管理各有侧重，些问题短期内难以完全解决，使得水资源监测和量化管理的方式因地制宜，必然导致制度体系在地管理信息化的建设面临严峻挑战，从而也可能在方层面将更加多元化和复杂化，以及制度建设成本一定程度上制约着最严格的水资源管理制度的落的显著增加。只有通过一个较长时期的探索、尝实。试、总结，适合各地区水资源条件和水资源管理实际的制度体系才能逐步形成和完善。具体而言，在6提高水资源管理能力和水平的机遇与挑水资源开发利用方面，南方水网地区的水资源分配战并存和水资源调度，目前还缺乏切实可行的制度规范，实行最严格的水资源管理制度是国家加强水尤其是与实现水资源开发利用控制红线的定量考核资源管理的政策宣示，是一次广泛而有力的动要求差距较大。在水资源节约利用方面，存在节水员，会极大地提高水资源管理在政府工作中乃至法律法规不健全、节水设备的市场准人制度缺失等问题，使得用水效率控制红线实施面临很大困难，全社会的地位，必将有力地推动水资源的节约保特别是农业节水。在水资源保护制度方面，所涉及护。但这一制度能否执行、执行到什么程度，关的《水法》和《水污染防治法》存在执行主体交叉的问键取决于各级水行政主管部门的管理能力和水题，且人河排污口管理与污染源管理脱节，使得水平。因此，必然要求各级水行政主管部门实现更功能区限制纳污红线管理缺乏具体可行的措施。这加精细、更加规范、更为全面的管理。这对于更些都使得完善水资源管理制度体系面临严峻的挑战。新管理理念、转变管理方式、完善管理制度、全方位提升水资源管理能力和水平提出了新要求，5加强水资源监测和管理信息化的机遇与因而也给各级水行政主管部门提高水资源管理能挑战并存力和水平带来了发展机遇。没有完善的监测系统和全面的监测信息，实实行最严格的水资源管理制度对水资源管理者 水利发展研究2010·8提出了更高的要求，特别是“三条红线”管理对现实行最严格的水资源管理制度，落实水资源管行的水资源管理提出了“量化”要求。如何进行量理的“三条红线”，迫切要求深化水利体制机制改化管理，如何建立科学的量化管理指标体系和评价革，建立健全与之相适应的水利体制机制。改革重方法，如何对“三条红线”的落实进行有效监督和点有两个：权威考核等，都对水资源管理的具体工作提出了新一是全面深化流域与区域相结合的水资源管的更高的要求。从各地水资源管理现状看，目前我理体制的改革。作为实行最严格水资源管理的基国水资源管理仍然存在基础工作不够扎实，管理能本体制框架，流域与行政区域相结合的水资源管力和手段薄弱等问题，这与实行最严格水资源管理理体制改革需要全面深化。改革的突破口是水利制度的要求差距很大。管理能力和管理水平能否尽部进一步明确流域与区域水资源管理的事权划快适应实行最严格的水资源管理制度的要求将面临分，流域管理机构应更多转向宏观管理和省界断严峻的挑战。面管理，工作重心和职能重点放在流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度，促进建立各方7提高全民意识的机遇与挑战并存参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议实行最严格的水资源管理制度，不仅意味着水事协调机制和高效的执行机制。建议水利部根据资源管理理念和方式的改变，更意味着以水资源作水法规的授权，进一步细化七大流域机构与地方为基本生产生活要素的社会公众，需要在用水方式水行政主管部门的事权，并以正式文件下发。同方面提高意识、做出转变。最严格水资源管理制度时，建立健全监督机制。对于事权划分执行情况的“三条红线”，最终必然成为约束社会公众用水进行定期或不定期的监督检查，确保流域与区域行为的红线。为此，在水价等经济杠杆和相关管制相结合的水资源管理体制在实行最严格的水资源措施对社会公众用水行为产生直接影响之外，通过管理制度中发挥保障作用。节约用水、保护水环境宣传，提高公民可持续发展二是全面推进水务一体化改革。伴随着地方意识；同时注重水资源管理的公众参与工作，注重水务一体化改革的实践和推动，国家层面上的水弘扬节水文化和环保文化，使得最严格水资源管理务体制改革逐渐成为关键。即使不急于推动国家政策行动逐步转换成每个公众的自觉行动和自我约层面上的水务体制改革，当前也迫切需要在国家束。正是在这个意义上，实行最严格水资源管理制层面上解决水务一体化中遇到的问题，如水务项度必将成为提高全民意识、开展水资源管理领域公目的发展规划立项、资金渠道、执法主体等问众参与的重大机遇。题。建议水利部加大对地方水务改革的宣传力度要实现这一目标，必须将城乡用水者纳入实行和协调力度，并积极争取政策支持，为实现城乡最严格水资源管理制度的总体动员，使其作为市场水务一体化，确保实行最严格的水资源管理制度经济主体和社会组织成员，更加普遍参与节水、水提供政策支持。源地保护、水环境保护等领域的监督、管理活动。(2)加快发展，为实行最严格的水资源管理制水行政主管部门需要学习探索更为社会化、更加市度提供基础支撑。场化、信息充分公开和共享基础上的新型管理方一是在加强需水管理方面，把水资源开发利用式，注重加强社会管理、制定社会政策和提供社会优先转变为节约保护优先。用需水管理的理念指导服务。这样的转变意味着对传统理念和管理方式的水量分配工作。根据各地水资源承载能力和经济社巨大挑战。会发展的用水需求，在保护生态环境和水资源可持上述机遇和挑战表明，实行最严格的水资源管续利用的前提下，统筹安排生活、生产和生态用理制度将给水资源管理工作带来巨大压力，要求各水，形成新型的、现代的、高效的用水格局。相应级水行政主管部门必须做好充分准备，以适应实行的水利投资政策要适应这一转变，增加水资源节约这一制度的需要。为此，提出以下政策建议。保护工程的投入、加大节水投入。(1)加紧改革，为实行最严格的水资源管理制二是在制度建设方面，结合实行最严格水资源度提供体制保障。管理制度的需求，分近期、中期和远期对中央层面 水利部发展研究中心成立10周年专辑和地方层面、部门层面的立法任务进行梳理，提出度营造环境。保障最严格水资源管理的法律制度和技术政策体以实行最严格的水资源管理制度为抓手，在各系。当前迫切需要在地下水管理、节约用水条例和级政府和水利部门推动下，在全社会范围内开展宣水资源保护等方面取得立法进展；尽快出台“三条传，为最严格的水资源管理营造环境。红线”的具体管理办法、考核办法，建立用水审一是在国家层面开展由国务院总体部署、各部计、用水效率标识、节水设备市场准入等法律制委共同协作的大型主题宣传活动。实施最严格的水度。资源管理制度，需要经济社会领域基本理念的全面三是在水资源监测和管理信息化；b-面，加强转变，这种转变非水行政主管部门一家可以推动完对重要河流断面、地下水、人河排污口、社会取成。因此，应由相关各部门包括水利、环保、农用水户取水的计量监控设施建设，普及用户取水业、林业、发展改革、教育、广电、出版等各部委计量设施。抓紧建立与用水总量控制、水功能区共同参与，对实行最严格水资源管理制度的各个政管理和节水管理要求相适应的监控体系。抓紧建策领域集中进行专题宣传活动。设国家水资源管理信息系统，逐步建成中央、流二是水利部门应当采取切实有效的措施，在行域与地方水资源监控管理平台，全面提高水资源业宣传中加强水资源基本国情、水问题和水危机、监管能力。加强水资源统计及信息发布工作，建水文化、水法规、节水技术等；b-面的宣传，消除行立水资源统计指标体系，加强水资源公报等信息业内和社会上对于水资源问题的认识误区，形成珍发布制度建设。惜水资源保护水环境的紧迫感和自觉性。四是在水资源管理能力方面，加强科学技术研三是利用媒体、学术机构、社会组织的力量，究，有针对性地对地下水、农业用水、水网地区等加大针对多种水资源管理主题的社会宣传，取得全目前存在困难的领域提出管理措施。提高执法能社会对于实行最严格水资源管理制度的认同，形成力，加强部门协调能力，加强社会管理能力。以推共识，普及知识，扩大影响。进节水型社会建设为载体，以水资源论证、取水许通过以上各种层次的全面宣传活动，为实行最可、水资源费征收、入河排污口管理、水工程规划严格水资源管理制度和推动各项具体措施营造舆论审批等为手段，以改革创新为动力，以能力建设为氛围和社会环境，完成全面的社会动员并达成全社保障，全面提高水资源管理能力和水平。会的共识。(3)加大宣传，为实行最严格的水资源管理制(责任编辑陈海燕)(上接第52页)手段的代价等。源开发利用程度和所面临的水资源问题等)和现参考文献：实，按照流域综合管理的要求，建立健全流域管理的法律法规和制度，理顺完善流域管理体制机制，[1]彭荣胜．区域经济协调发展内涵的新见解[J]．学术交流，加强流域管理能力建设。2009(3)：101—105．3．7加强对水资源配置中重大问题的研究。为区[2]杜鹰．认真贯彻落实党的十七大精神全面开创区域协调发展新局面[J]．中国经贸导刊，2007(23)：8．12．域协调发展提供决策支撑[3]范恒山．区域协调发展：面临的挑战和应对的思路[N]．人研究统筹兼顾以流域为单元进行水资源优化民日报，2008-06-04(11)．配置、以区域为单元进行经济社会发展布局的可[4]杨伟民．区域协调发展的再认识：树立经济、社会、自然三行途径，寻找二者的结合点；对区域协调发展的者空间均衡的理念[N]．中国经济导报，2009．03—24(BO1)．水与人口、土地、能源等制约因素调整的机会成[5]石庆焱．区域比较优势产业科技资源配置研究：以东北地区本进行比较分析，以最小代价达成区域协调发展为例[J]．科技管理研究，2005(10)：26—29．的目标；对大规模跨行政区域或跨流域调水工程进行成本一效益评估，综合评价运用水资源配置(责任编辑尹美娥)'