实施最严格水资源管理制度亟待解决的问题

'《水资源研究》第31卷第3期(总第116期)2010年9月实施最严格水资源管理制度亟待解决的问题冯兆云．杨红尉(盐城市水利局，江西盐城224700)摘要：针对我国存在的水资源问题，国家提出了实施最严格的水资源管理制度。结合盐城市水资源管理现状，分析探讨了实施最严格水资源管理制度亟待解决的几个问题，并提出了相应的措施建议。关键词：水资源；管理；问题；思考中国水资源总量为2．8万亿m，居世界第6位。但是，中恶化，水质型缺水突显，沿海开放开发战略的实施，加剧了淡水国人均水资源占有量为2200m，不足世界人均水平的1／3。新资源短缺。中国建国以来，在水资源的开发利用、江河整治及防治水害方面自1988年第一部《水法》颁布以来，特别是2002年修订后都做了大量的工作，取得较大的成绩。然而，在全球气候变化和的新《水法》颁布以来，盐城市水资源管理工作取得了长足的发工业化、城镇化快速推进的背景下，中国水资源条件正在发生新展，实现了从多龙管水转变为一龙管水多龙治水的新格局。盐的变化，北少南多的水资源状况进一步加剧，干旱缺水、洪涝灾城市结合实际出台了《盐城市水资源管理实施办法》等一系列害、水体污染等水问题Et益突现。水资源管理配套措施，对现行的水法律、法规部分条款进行了必为解决我国日益复杂的水资源问题，国家提出了深入贯彻要的补充和细化，使其更具针对性和地方的特色。新《水法》确落实科学发展观，实行最严格的水资源管理制度，不断完善并全定的有6个制度，即，取水许可制度，水资源有偿使用制度，饮用面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资水水源保护区制度，河道采砂许可制度，对用水实行总量控制和源管理3条“红线”，加快推进6个转变，着力解决涉及民生的定额管理相结合的制度，用水实行计量收费和超定额累进加价水利问题。现结合盐城市水资源管理现状，针对实施最严格的制度，基本实施到位。水资源管理日趋规范、有序。在经济持续水资源管理制度亟待解决的几个问题谈几点看法。增长的情况下，用水总量变化幅度较小，特别是近几年开展节水型社会创建工作以来，工、农业及家庭生活等节水成效显著。大1基本情况’丰市作为全省第一批省级节水型社会试点县，率先完成了《节盐城市位于江苏省沿海，苏北里下河腹部，淮河人海尾间。水型社会建设规划》的编制工作，由市政府批准实施，指导各项全市辖9个县(市、区)和盐城经济开发区，总面积1．69万km，节水工作的有序开展。盐城工学院作为全省第一批节水型高其中耕地面积77．82万hm，河湖水面1300多km，总人口8l0校，率先推广使用适合学校的中水回用装置，揭开了学校节水的万，全市沿海海岸线长582km，占江苏省海岸线总长的56％，沿序幕。创建了大吉垃圾发电、富安茧丝绸、华泰纸业等一批“零海滩涂面积4550km，占江苏省滩涂总面积的3／4，而且每年还排放”企业。率先试点安装了智能计量设施，实现了取水计量以1O多km的速度向大海淤长，是江苏最大的后备土地资源。的智能化和“先收费后用水”的管理模式，并在全省推广。具体盐城全市多年平均降水量呈南多北少趋势，南部6县(市、体现在：2005年以来共创建省级节水型企业(包括单位、灌区、区)l000～1060mm，北3县900～990mm。降水量年内分配很社区、高校)52家；年均完成节水技改项目30项；地下水开采量不均匀，6～9月连续4个月雨量较大，约占全年降水量的65％，由2005年11428万m降至10500万nl，节水成效显著。7月份降水量最多，约占全年降水量的24％，过境水量多，由于2008年全市单位地区生产总值取水量为307m／万元，万元工没有水库调节，可用量少。降水量的年际变化也很大，最大降水业增加值取水量为36m，工业用水重复利用率为6l％，节水型量1463him(1965年)，最小降水量498．5mm(1978年)。因器具普及率为76％，水功能区水质达标率为82％；水资源保护此，盐城市虽然沟河纵横，但由于没有平原水库，水资源仍相对工作也得到了加强，划定了集中式饮用地保护区，编制了《盐城短缺，表现为南多北少、西多东少、汛期多非汛期少，加之水环境市城市饮用水源地安全保障规划》。对全市94个水功能区中的收稿日期：2010—03—09作者简介：冯兆云，男，高级工程师，主要从事水资源管理研究。43 57个主要水功能区进行水质监测，定期发布水功能区水质通有一定的困难。报。涉水行政许可全部按规定程序办理，论证率、报批率均达(6)科学发展观未能落实到位，致使高耗水行业用水问题100％。突出。为加快盐城经济发展，随着招商引资力度的加大，大量企业落户盐城，给盐城经济带来了活力。但这些项目大多是化工、2水资源管理工作中出现的问题纺织等高耗水、高污染行业，同时也给盐城水环境带来了一些问(1)自来水企业水资源费未能进入成本，致使超计划累进题。加价制度无法实施到位。自来水供水企业，尤其是城市自来水(7)收费环境不佳，经济调节手段执行不到位。地方政府为供水企业，往往是一个地区的取用水大户。然而目前供水企业了吸引企业投资，出台了各种优惠政策。一些地方政府及相关的水资源费并没有进入水价，也没有计人成本，仅仅作为一种代部门出台了一系列的减免、优惠政策，给征收水资源费带来一定收费用，用水实行计量收费和超计划累进加价制度对这个地区的难度，致使这个经济调节手段失去了应有的作用。用水大户都无从谈起。目前水资源管理主要侧重于自备水源用3建议水户的管理，对自来水企业这个取水大户有措施但不能执行到位。实行最严格的水资源管理制度大势所趋，且势在必行。要(2)各种园区建设水源工程滞后，致使滥采地下水现象严达到预期效果，上述问题的解决至关重要。综合上述问题分析，重。随着经济社会的不断发展，各地纷纷开展园区建设，通过招可分为两类：一是政策上的缺陷。上述问题1，3，4，5是政策上商引资、退城进区等方式，将企业相对集中到园区，便于企业的的不足，这就要求我们要加强政策完善和补充工作。二是执行统一规划、管理。但园区一般选址距离城市较远，建设初期城市力度上的缺陷。上述问题2，3，6，7是执行力度问题，这就要求自来水管网没有到达。因此，企业建设投产后，为了满足其生我们要加强对现行政策的学习和宣传力度，扎实工作提高执行产、生活需求便申请或非法凿井取用地下水，且用水量较大，不力。利于地下水的保护。3．1完善水法律体系，进一步规范水资源管理行为(3)地下水开采制约措施单一，致使非法凿井得不到有效(1)在广泛调研的基础上完善水资源管理法规体系。在修处置。取水许可制度作为水资源管理的一项重要制度，《水法》改《江苏省水资源管理条例》时，补充凿井施工单位资质管理和提出了明确的要求，2006年国务院又专门出台了《取水许可和对其非法凿井处罚等相应规定；补充超采区和限采区水资源费水资源费征收管理条例》(460号令)，进一步细化了取水许可的征收标准相关规定，使其高于一般地区，确保地下水有序开采。要求。并对未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或设施(2)开展试点工作，研究农业水资源费征收政策。农业用的提出了相应的处罚措施，但没有涉及对非法取水工程施工队水水资源费可以采取先征后返用于农业节水工程建设试点工伍的处罚规定，没有明确非法取水施工队伍应承担的法律责任。作。农村居民生活用水水源是地下水的要开征水资源费。因此。待执法人员到达施工现场时对施工单位束手无策，建设单(3)将自来水水资源费计入供水成本。积极开展工作，会位采取回避的办法，一眼200～400m的井10～30d就凿成了，同物价等部门争取尽早将自来水公司取水水资源在调价时进入往往是井已凿成，才进入处理程序，处理成本高(封填的成本成本。高)，难度大，也难以从源头上控制非法取水行为。(4)加快水功能区管理政策研究步伐。在现有试点的基础同时，凿井施工单位施工资质原来由建设部门审批，发放资上尽快拿出河道断面行政区域问水质交接和补偿实施办法。质证书，每年年审一次。地下水管理职能划归水利部门后，这项工作处于无序状态，无人管理，导致地下水开采市场无法认证凿3．2加强能力建设，努力提高水资源管理水平井单位的能力，无法保障凿井质量。(1)及早参与，科学规划，为经济发展提供必要的水源保(4)农业免征水资源费，致使农村水资源管理难度大。为障。实施最严格的水资源管理制度，基础工作是编制好该地区了减轻农民负担，进一步规范涉农收费管理，2004年国家决定的水资源综合规划。因此，要加强水资源综合规划编制和修订免收涉及农村中农民生活用水和农业生产用水的水资源费。征工作，确保水资源能够保护经济社会的可持续发展。已完成水收水资源费是用经济手段制约和管理用水户。农村是用水特大资源综合规划编制工作的地区要根据社会经济发展和实行最严户。也是主要排污户。不征收水源费对节水型社会建设的推进格水资源管理制度的需要适时进行修订；未编制或正在进行的带来难度。同时管理规定中“农村中农民”没有明确的界定，农地区要加快水资源综合规划编制进程，切实做好水资源管理3村中农村人口数量难以确定，生活用水水量难以分开，该项规定条“红线”划定工作，为实行最严格水资源管理制度提供技术支实际操作较为困难。目前在农村很多地方实行包月制，并没有撑。做到按计量收费。因此，减免农民生活用水水资源费这一惠农对于园区建设，由于集中了大量企业，水源供给显得尤为重政策并没有让农民真正得到实惠。由于失去水资源费价格杠杆要。作为特例，在园区选址、规划等环节水利部门要主动参与进的调节作用，供水企业不配合管理的现象也时有发生，这给农村来做好服务工作，分析园区周边水资源源情况，针对园区规模及水资源管理带来很大难度。而农村生活用水水源大部分用的是产业结构等情况，提出合理的水源供给方案。当前，要根据沿海宝贵的地下水。开发的要求，做好沿海开发水资源供给规划，把加强水资源管理(5)水功能区管理缺乏保障措施，致使水环境保护不力。作为解决水资源供需矛盾的根本途径，强化规划的执行和监督水资源管理注重加强源头及用水、节水管理，但对排污管理相对检查，充分发挥规划的基础指导作用和刚性约束作用，改变水资较弱。虽然水利部门提出了节水减排的要求，编制了人河排污源过度、无序和低水平开发的状况，有效解决水资源问题，真正总量控制意见，但对其具体实施没有跟踪。同时，市(县)域交为经济社会可持续发展提供有力的保障。界断面排污补偿机制虽已要求开展试点工作，但真正操作中还(2)优化配置，严格审核，合理开发利用水资源。按照当地44 水资源综合规划，正确处理了水资源开发利用与生态保护的关时，加强对水资源费征收、使用的定期检查和审计工作，对地方系，以供定需，提高用水效率和效益，实现水资源的供需平衡。优惠的水资源费政策，要及时进行纠正，确保按规定标准，收好要向各级领导宣传，使之了解水资源管理的相关政策和法规，知收足水资源费，努力提高水资源费征收到位率；对挪用水资源费晓当地水资源状况，达到关心和支持水资源管理工作目的。同现象进行通报、收缴，确保水资源费能够按照有关法律法规规时，在办理取水许可时，适当提高高投人、高耗水、高污染、低产定，主要用于水资源节约、保护、管理等工作。出、低效益的项目进入门槛，严格取水许可，抑制不合理的用水(5)注重能力建设，提升水资源管理能力。实行最严格水需求。资源管理制度，关键在人，在水资源队伍管理。因此，这支队伍(3)节水减排并重，逐步改善水环境。实施最严格的水资能力建设至关重要。首先要加强学习。按照陈雷部长提出的要源管理制度，最终体现在当地水质的改善和水量持续保障上。求学习各项法律、法规和政策措施，要加快推进6个转变，着力在加强节水的同时，注重减排工作。切实加强入河排污口管理，解决涉及民生的水利问题。组织管理人员参加业务培训，鼓励尤其要加强自来水用水大户的排污管理，在源头上减少污染物水资源管理人员通过各种途径学习专业知识，定期组织对水资排放量。取水许可审批、排污口设置审批和下达用水计划等要源管理人员开展业务知识测试，制定奖惩措施，进一步提高业务以水环境的纳污能力为依据。对于排污不达标的企业，要核减水平，增强服务意识，加大执法力度，严厉查处非法取水行为，建其年度用水计划，从源头上控制对水体的污染。要按照水功能立健全水资源管理监控体系；尽快制定相关标准，进一步完善水区对水质的要求，开展水功能区水质监测，加强对水功能区水质资源管理技术标准体系，提高相应法律法规、规定及相关要求的的监督管理，为市(县)域交界断面补偿机制实施，提供技术依可操作性；将自来水用户纳入水资源管理范围，全面实现水资源据。的规范管理。同时，在水资源费中专门列支经费用于电脑、(4)强化宣传，依法征收使用水资源费。强化对征收水资GPS、流量仪等水资源管理设备购置，广泛应用信息化和现代化源费相关政策的宣传力度，使取水户理解和支持这项工作，特别的技术，当前要加快水资源管理信息平台建设步伐，提高水资源是对取用水大户，要做过细宣传工作，使他们自觉缴纳水资源管理工作的科技含量，确保最严格水资源管理制度落实到实处。费。加大智能水表的推广力度，提高先缴费后用水的比重。同(上接弟39贞)告表；制定和推行水资源论证的招投标制度；明确规定资质使尽快组织专家审查，缩短取水许可审批时间；要求专家现场踏用、变更、注销、撤销等监管措施，有效防止地方保护和行政干勘，核查实际情况与论证内容的一致性，防止论证流于形式；按预。期对审批的水资源论证报告书(表)进行备案、统计、公示，接受6．4严格管理从业人员上级机关质量抽查和社会监督，加大对越权和违规审查、审批等注重水资源论证从业人员的知识更新，增加学习培训和研行为的处罚力度，增强制度的约束力和监督的震慑力。讨交流次数，严格上岗资格、年审和淘汰制度，积极推行从业人爹考又献：员的注册资格制度，提高从业人员上岗资格证的含金量，推动水[]陈红卫建设项目水资源论证的实践与思考[J]·中国水利，2005，资源论证工作又好又快发展。6．5强化评审专家管理论证评审探析与建议水利发展研究’专家评审是严把水资源论证质量关的有效手段，应进一步[3]刘卓，陈献．关于建立规划水资源论证制度的思考[J]．水利发展加强评审专家的技术研讨交流，扩充其他行业、相关专业的专家研究，2009，(1)：16—19．数量和省、市、县(市、区)水利系统评审专家库，优化专家尤其[4]中华人民共和国水利部．SL／Z322—2005建设项目水资源i"ei~导是基层专家的结构配置，明确报告书评审专家抽取方法和代表则(试行)[S]．北京：中国水利水电出版社，2005．所在单位的审查行为，实行评审专家的日常考评机制，建立评审[5]陈红卫·对《取水许可和水资源费征收管理条例》配套规章制度专家的淘汰制度和重大失误的终身禁人及责任追究制度，使其建设的建议[J]·中国水利,2006，()：48-49,51·能进能出、能上能下，促进评审水平的提高。6．6广泛监督审查机关各级审查机关受理水资源论证报告书(表)审查申请后，应《上接第28页)u形直壁式量水槽大面积推广后，灌区配水计量准确度将水资源配置决策。会大幅度提高，从而可大大减少计量偏差。按照全灌区年平均另外，冯家山灌区正在建设现代化新型灌区，该技术推广应行水150d，行水期间平均开启400个引水口(斗口)计算，每个用后，可以使田间供水计量工作迈上一个新台阶，有利于新型灌引水口平均计量偏差0．003ITI／s考虑，年累计计量偏差l500区的早日建成；同时可以减少因计量不准所带来的各种水事纠多万In，如果将这些水量折算到渠首约为3000多万ITI。这对纷，使农民交明白钱，用放心水，有利于建立更加公平、公正的和干旱少雨、水资源占有量仅为全国平均水平44％的宝鸡来说，谐用水秩序，从而保护农民灌溉用水积极性，促进灌区良性循环是一个不小的数字，巨大的计量偏差会对水管单位的水资源合和可持续发展。理开发、准确配置产生重要影响，甚至会影响到政府发展经济的45'