电子政务行政生态学的理论_方法与应用

电子政务11E-GOVERNMENT20077电子政务行政生态学的理论、方法与应用*文/汪向东　姜奇平·中国社会科学院信息化研究中心摘要:将行政生态学引入电子政务分析，并发展到量化分析阶段。通过研究行政系统与行政环境的生态匹配关系，将公共行政理论分析与实际国情测评结合起来，为探索中国特色电子政务发展道路，提供了系统的基础理论和分析工具。关键词：电子政务　行政生态学　公共行政　绩效目标　前言定电子政务的阶段目标和策略，就不应该一味照搬照抄别人行政生态学是“有本国特色发展道路”的理论抽象。它现成的经验和做法，而应该依据自己的具体情况制定最佳的从基础理论层面，说明了“将普遍原理与具体实践相结合”发展规划和实施策略。的必然性。电子政务行政生态学研究的出发点，是为中国特可是，要在实践中做到这一点，其实并非易事。在电子色电子政务道路发展提供理论支持。政务实践推进的过程中，一方面，我们往往看到，存在着片中国特色电子政务道路，本质上就是“中国特色”所代面强调电子政务共性，轻视乃至忽视各国、各地电子政务及表的行政环境与“电子政务”所代表的行政系统的一种行政其发展阶段特殊性的倾向；存在着片面重视电子政务能力建生态匹配；推而广之，所有行政生态学结论，都具有“某某设，轻视或忽视政务环境差异及环境建设的缺陷；存在着某特色的某某道路”这样一种形式特征；所有将普遍原理与具种不顾自己特殊的环境与条件，盲目拷贝他人电子政务发展体实践相结合的做法，都是以行政生态学为理论内核。相反，模式的问题。在我国长期的建设实践中，简单模仿式的“一将一个行政环境中总结出来的规律，当作放之四海而皆准的哄而起”，更是一个屡见不鲜、难以根除的顽症。另一方面，普遍真理，到处生搬硬套，造成或左或右的教条主义，违反人们在电子政务实践中，有时会忽视理论思维，特别是忽视的就是行政生态学的原理。太平洋国际政策委员会就强调，对公共行政与公共管理规律的认识和把握，采取实用主义的“不存在‘放之四海而皆准’的电子政务解决方案”，“发展中态度从事电子政务建设，犯下一些低级错误。例如，名义是国家的电子政务必须符合其独特的条件、需要，针对其特定建立政务大厅提供“一站式服务”的，实际仍然是部门分割，的障碍”[1]。我们认为，中国特色电子政务道路，必须从本国做了表面文章。实践证明，按照行政生态原理把握好行政环实际出发，实事求是。境与行政系统（行政策略）的关系，是探索中国特色电子政从原则上讲，不同国家和地区电子政务的发展，与其特务道路的关键。定阶段上的政务环境的情况紧密相关，既然如此，那么，制第一部分　行政生态学的引入在公共行政管理的诸多理论中，行政生态学是深入研究方法，有助于我们正确地揭示特定时空环境及其条件制约行政主体、行政行为与政务环境相互关系而发展起来的一门下，电子政务的特定发展模式与其客观政务环境之间的互动专门的分支学科。在研究电子政务中引入行政生态学的理论关系。*中国社会科学院A类重大课题《电子政务的行政生态学研究：理论、方法与策略选择》的部分成果。\n8电子政务11E-GOVERNMENT2007一、行政生态学的由来中。在西方国家的影响下，它们中的许多国家仿效西方建立作为行政管理学的一个分支，行政生态学是借用生态学起一套“西化”的行政制度，包括行政体制、行政方法、行的理论方法研究行政系统与其环境关系所形成的一门科学。政技术、文官制度等等，以期加快本国由传统社会向现代社如同生态学认为任何有机体都是环境的产物，必须与其周围会的转型。但实践表明，照搬西方国家行政制度的模式并不环境进行物质交换才能生存一样，行政生态学认为，任何一能让他们顺利实现现代化，西方那些行之有效的行政制度在个行政系统也不能孤立于环境而存在，正确理解行政系统就引入它们本国后并无明显功效。比如，韦伯的科层制的行政不能脱离它特定的环境，必须把它放在与其环境互动的关系组织模式，脱离了欧美国家的政治架构，便很难与非西方社中加以考察。因此，行政生态学的代表人物弗雷德·Ｗ·里会的环境相融，从而大大走样。以里格斯为代表的一些行政格斯（FredW.Riggs）把行政生态学定义为研究“自然以学家对这一现象进行了深入研究，从而促成了行政生态学的及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科发展。学。行政生态学的研究有两个基本方向：一是探讨各种特定二、里格斯行政生态学理论的确立的环境因素如何影响公共行政，在这里，纳入行政生态学研里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政究视野的政务环境因素，主要包括经济因素、政治制度、意学和发展行政学的创始人。他本人出生在中国，有长期在东识形态、价值观念、技术发展、文化心理、历史传统等许多方国家生活和工作的经历。他的关于行政生态学的理论观点方面；二是研究公共行政如何在特定的环境中发挥作用，影主要集中体现在《比较公共行政的模式》（1957年）、《公共响该国或该地区的发展。行政生态学》（1961年）、《发展中国家的行政：棱柱型社会把行政问题与其环境联系起来进行研究的方法，最早是的理论》、《泰国：一个官僚政体的现代化》（1965年）、《发美国哈佛大学教授Ｊ·Ｍ·高斯等人创始的。高斯于1936年展行政的新领域》（1971年）、《重访棱柱型社会》（1973年）发表《美国社会与公共行政》一文，指出政务环境与行政管等著述里，尽管他后来的研究进一步拓展了自己的理论。在理有密切关系。1945年后，他在一系列讲演中阐述了运用生这些代表作中，里格斯通过比较不同国家行政系统与政务环态学方法研究行政管理的问题。1947年他发表了《政府生态境的关系，揭示出过渡国家与西方国家行政模式的区别，通学》一书，再次强调外部环境对行政管理的重要作用，正式过分析归纳，确立了行政生态学的理论体系，并在行政学领把生态学一词引入行政学领域。但是，当时高斯的观点并没域产生重要影响。有引起理论界的重视，使行政生态学在理论上成型，并在行里格斯的行政生态学理论，源自于上世纪50年代中期他政学界产生重大影响的是里格斯。形成的关于农业社会与工业社会间存在着过渡社会及不同社行政生态学的出现和形成不是偶然的，有其深刻的历史会形态、存在相应政治行政制度的观点。他曾把社会行政划实践背景。二次世界大战以后，一批新国家宣告成立。这些分为农业行政型（Agraria）、工业化行政型（Industria），以及国家大都处于由传统的农业社会向现代工业社会过渡的状态由前者向后者转化的过渡型（Transitia），并指出每一种社会\n电子政务11E-GOVERNMENT20079形态都各有其独特的生态环境，其中，过渡型兼具农业型和柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光工业化型的特征1。的因素。基于不同的行政生态环境，里格斯对三类社会的行政系在里格斯的观点中可以发现，他对互联网的看法不同于统进行了结构—功能分析，并借用物理学上自然光折射来比“技术决定论”学者的观点。他其实是把以互联网为代表的信喻，他把与三类社会形态相适应的三种行政类型分别命名为息技术，当成一种中性的工具。他指出，信息技术不仅已经融合型（Fused）、棱柱型（Prismatic）和衍射型（Diffracted）的转变了人们处理信息的方式，而且强化了作为权力和财富源行政模式。泉的知识。信息化带来的变化还仅仅是一个开始。一方面，■融合型，是指与传统农业社会相适应的行政模式。在伴随着民主化的进程，公共管理要建立在保证官员向公民和农业社会中，社会结构混沌不分，如同折射前的自然光为一其他服务对象负责的机制之上。政府及其官员除接受公民的道白光一样。经济以农业为基础，社会没有明确、细致的分质询外，也对公民承担更多的责任，信息网络技术可以使公工，与之相适应，行政行为与政治、立法、司法、军事、经民及其社团的影响更强大，他们对政府的效率和回应性提出济等行为混杂在一起，不存在专业化的行政机构，即以单一更高的要求；另一方面，里格斯又指出，信息既可以是正面的结构执行多重功能，行政效率低下。权力来自君主，官吏的，也可以是负面的力量，谁掌握它以及如何应用它成为问职位取决于身份，社会沟通很少，实行人治而非法治。题的关键[1]。■衍射型，是指与现代工业化社会相适应的行政模式。我们认为，里格斯的行政生态学在理论方法上最突出的如同自然光经过棱柱体的折射后，衍射为赤橙黄绿青蓝紫七贡献就是，它一改以往公共行政管理单纯就行政系统本身研色光一样，现代工业化社会存在着明确的、细致的社会分工，究行政问题的做法，强调了从行政系统和其特定环境的相互政府结构也有明确细致的分工，不同机构各司其职、执行不作用中理解和把握行政系统，尤其是过渡社会的行政系统的同的行政功能，讲求行政效率与科学性。政府官员职位本身特点。从而，他的理论弥补了此前公共行政理论的片面性，成为一种职业选择，体现机会平等和绩效取向。政府与社会为人们更全面准确地理解不同国家，尤其是发展中国家具体沟通较多，人民有影响政府决策的渠道；社会运行通过法治的公共行政的特点，提供了有力的工具。正因为如此，我们而非人治来维系。在自己对电子政务的研究中，借鉴了这样的分析方法。当然，■棱柱型，是指与过渡社会相适应的行政模式。过渡型考虑到不同国家、不同时代的差异，尤其考虑到实证分析时社会新旧并存，兼具传统农业社会和现代工业化社会的特统计指标和数据的可得性，我们没有照抄照搬里格斯的理征，在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开论，而是根据实践的条件和研究的需要，进行了必要的改进。来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不我们相信，这种改进本身与其说偏离、不如说更加符合行政能正常运作，功能有限；行政过程仍受着家庭、家族等各种生态理论方法的精神。传统势力的制约，行政效率低下。这种情形，就如同光在棱1该观点体现在他的重要论文《AgrariaandIndustria—TowardaTypologyofComparativeAdministration》以及随后的研究中。\n10电子政务11E-GOVERNMENT2007第二部分　环境分析：电子政务的政务环境行政生态学的发展，虽然自里格斯算起至今已有半个多政务系统中，与“电子”（信息通信技术）相对的“政务”（公世纪，但在电子政务的研究中应用行政生态学的并不多见，共管理）的环境。我们在研究电子政务问题时，侧重研究的而系统应用行政生态学理论和方法，对电子政务的发展进行环境，主要或更多的是行政环境，而非政治环境。定性与定量相结合研究的就更少。我们对行政生态学理论方法所做的另一点改造，体现在我们之所以将行政生态学的理论方法引入电子政务的研电子政务的政务环境要素的确定方法上。与里格斯通过推理究，一个基本的原因是出于电子政务发展评估的需要。对特和演绎确定政务环境要素的主观做法不同，我们确定主要政定的电子政务实践发展如何评估？电子政务的发展，怎么样务环境要素是基于对客观数据的统计分析之上的，即通过大才叫好，这既是电子政务评价中较难把握的问题，也是非常量统计指标数据的相关分析，在诸多因素中确定对电子政务关键的问题。这个问题解决不好，整个评价就缺乏意义。不影响最明显的主要政务环境要素，并同时确定出可供定量分少测评机构将评估对象按照得分高低，排出一个顺序。排在析的相应的统计指标。前面意味着什么呢？是说它投入的资源多吗，但如果其中包经过对实测数据的筛选分析，我们确定的电子政务环境含大量浪费，排在前面还意味着“好”吗？是说它电子政务要素如下。在线提供的能力水平高吗，但如果所在地区条件很落后，超前的“高”还能意味着“好”吗？是说它具有把某种事情（如一、经济环境一站式服务）做好的能力吗，但如果其绩效目标优先考虑的统计分析表明，经济环境是影响一个国家行政系统的第是另外的能力（如监管），这里的“好”又有何意义？还有，一位的政务环境因素，也是影响一国电子政务发展的第一位一切看起来很完美，但公民并不买帐，这个“好”究竟好不的政务环境因素。相对而言，一个国家的经济结构，对该国好？⋯⋯等等。这样看来，评估排出的顺序，其意义莫衷一的行政模式和电子政务模式起到最主要的决定性作用。是，用它来指导理论和实践，价值就会大打折扣，甚至造成有别于里格斯之处在于，我们在研究经济环境要素时，误导。可见，要评估作为网络时代行政系统运作方式的电子特别关注经济发展阶段的判断。在我们看来，一国或一个地政务，必须把它置于特定的政务环境中，将行政系统、政务区经济发展阶段是处在前工业化状态，还是传统工业化阶环境结合起来，考察和评估它的应用绩效。而这一点，正是段，还是新型工业化阶段，等等，对电子政务模式的选择具我们借鉴行政生态学的理论方法的基本原因。有关键性的影响。本课题的研究对象，不是一般的行政系统，而是电子政我们通过对联合国电子政务就绪指数和指数排序与经济务。作为电子政务的行政生态环境，与一般意义上的政务环要素的相关分析，可以明显看出哪些指标是对电子政务有重境，既有联系，又有区别。例如，一般政务环境中，将政治大影响的经济环境指标。与行政区分开，把政治作为行政的环境，称为政治环境。但⒈经济规模的要素和指标对于电子政务来说，行政系统本身就是一种环境，它是电子经济规模，是经济环境中的第一类对电子政务有影响的\n电子政务11E-GOVERNMENT200711要素。经济规模，一般主要通过GDP指标来反映。（相关系数r=-0.670194，概率检验值=0.000006）；三产就统计分析显示，GDP的总量与电子政务发展没有直接的业和电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=相关性。也就是说，一国经济规模的绝对量的大小，对电子-0.756519，概率检验值=0.000000）。政务的影响并不大。真正产生影响的，是人均经济规模，即值得注意的是，第三产业拉动率，即GDP增长速度与第人均GDP水平。人均GDP和电子政务就绪指数高度正相关（相三产业贡献率之乘积，与电子政务是负相关的。三产拉动和关系数r=0.887751，概率检验值=0.000000）；人均GDP和电子政务就绪指数负低度相关（相关系数r=-0.443526，概电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=-0.789149，率检验值=0.009729），三产拉动和电子政务就绪水平排序正概率检验值=0.000000）。也就是说，人均GDP越高，电子政低度相关（相关系数r=0.419272，概率检验值=0.015151）。务就绪水平排序越靠前；人均GDP越低，电子政务就绪水平与经济结构对应的是城市化水平。工业化与城市化进程排序越靠后。是同步的。城市人口和电子政务就绪指数正显著相关（相关国内不同地区的相关数据也支持类似的结论。我国地区系数r=0.786472，概率检验值=0.000000）。城市人口和电子的人均GDP水平和政务变革阶段正显著相关（相关系数r=政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=-0.782696，概0.586667，概率检验值=0.003256），有显著的统计学意义；率检验值=0.000000）。地区人均GDP水平和政府上网阶段正显著相关（相关系数r=⒊经济运行的要素和指标0.504795，概率检验值=0.014025），有显著的统计学意义2。我们选择经济对外开放要素和技术创新要素，来反映经⒉经济结构的要素和指标济运行的情况。经济结构，是经济环境的第二类对电子政务有影响的要一国经济的对外开放，是一个敏感的经济环境要素。我素。经济结构之所以重要，是因为它最典型地反映了托夫勒们试用了两个代用指标来检验它们与电子政务发展的相关三次浪潮在当下经济中的横截面结构。电子政务是第三次浪性：一是外国直接投资，反映行政环境与国际接轨的情况；潮的产物，因此与第三产业的比重，具有相当直接的关联性。一是出口比重，反映一国行政环境对外部环境的依赖性。第三产业的结构，包括产值结构与就业结构。统计分析统计分析表明，外国的直接投资和电子政务就绪水平排表明，三产比重和电子政务的就绪指数正显著相关（相关系序负低度相关（相关系数r=-0.349287，概率检验值=数r=0.688425，概率检验值=0.000002）；三产就业和电子政0.027165），有显著的统计学意义；外国直接投资和电子政务务就绪指数正显著相关（相关系数r=0.776572，概率检验值就绪指数正低度相关（相关系数r=0.348943，概率检验值==0.000000）。三产比重和电子政务就绪水平排序负显著相关0.027327），有显著的统计学意义。出口比重和电子政务就绪2这里所用的统计分析结果，主要为了说明本课题选用行政环境要素和指标的原因所在。关于文中的“电子政务就绪指数”，与电子政务就绪水平排序负高度相关，通常通过就绪测度进行评价。电子政务的就绪测度，主要集中于三个方面，一是基础设施状态测度，包括电子政务的ICT基础设施、制度基础设施（习惯、文化与制度）测度；二是应用状态测度，包括电子政务的ICT应用、业务发展与转型程度测度；三是资源测度，包括政务信息资源、人力与智力资源的测度。电子政务的能力测度，则可以分别从单纯技术支持、在线信息服务、在线互动性、在线处理服务、服务一体化、组织转型等方面入手进行状态的量化描述。\n12电子政务11E-GOVERNMENT2007水平排序负微弱相关（相关系数r=-0.019190，概率检验值人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称为“社团”。=0.914218），无显著的统计学意义；出口比重和电子政务就符号系统，指包括政治神话、政治法则、政治典章在内绪指数负微弱相关（相关系数r=-0.047906，概率检验值=的一整套政治符号系统。0.787896），无显著的统计学意义。根据电子政务的定义，并出于研究电子政务的实际需可见，在两个指标中，外国直接投资与电子政务发展之要，我们大大简化了有关社会要素和符号系统的研究，而把间，存在显著的统计联系，可以作为一个经济环境对外开放研究精力主要集中在与政府行政类型有关的行政环境要素方的代用指标看待。面。对于技术创新要素，我们选用了技术专利授权以及发首先，从国际比较研究的需要来看，我们通过相关分析，明、实用新型、外观设计三项专利的相关指标来反映。统计研究了政府规模、利益分配和开放程度作为行政环境要素与分析表明，技术专利授权与电子政务发展之间，存在着统计电子政务的相关程度。相关关系，三项专利与专利授权总体相互不独立，后利用主⒈政府规模的要素和指标成分分析法降维处理，将专利授权作为一个经济环境的技术政府规模，是一个低敏感的行政环境要素。对于电子政创新指标看待。务来说，处在“大政府”还是处在“小政府”的环境中，对⒋经济活动透明程度的要素和指标电子政务具有一定程度的影响。经济活动透明程度，是经济环境的第三类对电子政务有财政预算比重是反映政府规模的一个重要指标。统计表影响的要素。我们知道，电子政务要求政务活动的透明化，明，财政比重和电子政务就绪水平排序负低度相关（相关系而统计分析发现，政务活动的透明化与经济活动的透明化是数r=-0.462739，概率检验值=0.034661），有显著的统计学相互关联的。意义；而财政比重和电子政务就绪指数正低度相关（相关系我们考虑用上市公司比重和股市比重代表经济透明开放数r=0.413898，概率检验值=0.062149），无显著的统计学意的指标。上市公司比重和电子政务就绪指数正显著相关（相义。这意味着，在一定的程度上，越是“大政府”，电子政务关系数r=0.551065，概率检验值=0.000337），股市比重和电的排序越靠后；而越是“小政府”，电子政务的排序越靠前。子政务就绪指数正显著相关（相关系数r=0.581183，概率检但这并不是绝对的。验值=0.000162），二者均有显著的统计学意义。我们也应用此方法研究了我国不同地区的情况。一般来说，在我国，政府规模作为行政环境要素的影响与国际比较二、行政环境要敏感得多。统计表明，财政支出总额和政务变革的阶段正我们将里格斯的社会要素和符号系统，合为一个行政环显著相关（相关系数r=0.546774，概率检验值=0.006938），境要素。有显著的统计学意义；财政支出总额和政府上网的阶段正显如前所述，在里格斯理论中，社会要素，主要是指各种著相关（相关系数r=0.549072，概率检验值=0.006659），有社会组织，包括两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自显著的统计学意义。这意味着，政府上网和政务变革的发展然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带结成的水平，都受到强大的财政实力的支持。而公共管理人员的规\n电子政务11E-GOVERNMENT200713模和政务变革的阶段负微弱相关（相关系数r=-0.015361，概⒋人力资本的要素和指标率检验值=0.944540），无显著的统计学意义；公共管理人员人力资本，是敏感的行政环境因素。统计分析显示，公规模和政府上网的阶段正微弱相关（相关系数r=0.066820，共管理工资和政务变革的阶段正显著相关（相关系数r=概率检验值=0.761947），无显著的统计学意义。也就是说，0.501923，概率检验值=0.014672），有显著的统计学意义；政府越精简，政务变革水平越高。公共管理工资和政府上网的阶段正低度相关（相关系数r=⒉利益分配的要素和指标0.475847，概率检验值=0.021728），有显著的统计学意义。利益分配，是一个非敏感的行政环境要素。我们选择了⒌固定资产投资的要素和指标基尼系数3作为反映行政管理中利益分配的指标。统计表明，固定资产投资，是低敏感的行政环境因素。统计分析表基尼系数和电子政务就绪水平排序正微弱相关（相关系数明，固定资产投资总额和政府上网的阶段正低度相关（相关r=0.044184，概率检验值=0.786608），无显著的统计学意系数r=0.449547，概率检验值=0.031388），有显著的统计学义；基尼系数和电子政务就绪指数负微弱相关（相关系数r=意义；固定资产投资总额和经济发展阶段正显著相关（相关-0.128834，概率检验值=0.428191），也无显著的统计学意系数r=0.603542，概率检验值=0.002295），有显著的统计学义。这意味着，效率导向和效能导向的电子政务，对行政管意义。公共管理固定投资和政务变革的阶段正微弱相关（相理中的利益分配并不敏感。关系数r=0.058725，概率检验值=0.790116），无显著的统计⒊行政效率的要素和指标学意义；公共管理固定投资和政府上网的阶段正微弱相关行政效率，是低敏感的行政环境要素。在对国内不同地（相关系数r=0.145048，概率检验值=0.509036），无显著的区的研究中，我们重点比较分析了与行政效率、效能有关的统计学意义。行政环境要素，关注的主要是一个地区的行政效率和效能状态如何。为此，我们重点研究了一个地区GDP发展水平与公三、沟通环境共行政支出之间的关系，公共支出规模与公共人员规模之间我们采纳了里格斯的沟通网要素的部分内容，确定为电的关系等。子政务行政生态学分析的沟通环境要素。统计分析表明，行政费比重和政务变革的阶段负低度相里格斯理论中的沟通网，包括社会的文化水平、使用语关（相关系数r=-0.497276，概率检验值=0.025693），有显言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整著的统计学意义；行政费比重和政府上网的阶段负微弱相关个社会互相“沟通”的手段，它对该国的行政系统也发生重（相关系数r=-0.262927，概率检验值=0.262722），无显著的要影响。统计学意义。出于研究电子政务的需要，我们在分析中提出的沟通环境，更多偏重于对信息化过程中的电子信息网络设施与应用3基尼系数是意大利经济学家基尼于1922年提出的定量测定收入分配差异程度的指标。它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间。\n14电子政务11E-GOVERNMENT2007的要素。其中，信息就绪指数综合反映了电子网络设施的发关系数r=0.478059，概率检验值=0.004242），有显著的统计展水平。电子政务就绪水平排序和就绪指数负高度相关（相学意义。关系数r=-0.882996，概率检验值=0.000000），有显著的统个人电脑普及率，也是显著敏感的沟通环境指标。个人计学意义。电脑普及率和电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系数⒈通信环境的要素和指标r=-0.736777，概率检验值=0.000000），有显著的统计学意通信环境，是显著敏感的沟通环境要素。义；个人电脑普及率和电子政务就绪指数正显著相关（相关电话普及率，是高度敏感的沟通环境的指标。统计分析系数r=0.763318，概率检验值=0.000000），有显著的统计学显示，电话普及率和电子政务就绪水平排序负高度相关（相意义。关系数r=-0.823833，概率检验值=0.000000），有显著的统⒊电子通信技术（ICT）投入的要素和指标计学意义；电话普及率和就绪指数正显著相关（相关系数ICT投入，是沟通环境中的敏感要素之一。r=0.704360，概率检验值=0.000002），有显著的统计学意义。ICT比重，是一般敏感的沟通环境指标。ICT比重和电子移动电话普及率，也是显著敏感的沟通环境的指标。移政务就绪水平排序负低度相关（相关系数r=-0.496458，概动电话普及率和电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系率检验值=0.001776），有显著的统计学意义；ICT比重和电数r=-0.786805，概率检验值=0.000000），有显著的统计学子政务就绪指数正显著相关（相关系数r=0.581933，概率检意义；移动普及率和就绪指数正显著相关（相关系数r=验值=0.000158），有显著的统计学意义。0.610359，概率检验值=0.000047），有显著的统计学意义。人均ICT，是显著敏感的沟通环境指标。人均ICT和电子⒉电子环境的要素和指标政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=-0.677109，概电子环境，是显著敏感的沟通环境要素。率检验值=0.000004），有显著的统计学意义；人均ICT和电电视的普及率，是显著敏感的沟通环境指标。电视的普子政务就绪指数正显著相关（相关系数r=0.699053，概率检及率和电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=验值=0.000001），有显著的统计学意义。-0.773023，概率检验值=0.000000），有显著的统计学意义；电视的普及率和电子政务就绪指数正显著相关（相关系数四、人文环境r=0.665339，概率检验值=0.000003），有显著的统计学意义。我们在里格斯的政务环境要素之外，加了一类人文环境有线电视普及率，是另一个显著敏感沟通环境指标。有要素。人文环境的研究，重点在于从公民方面，判断其主要需求所处的历史阶段特征。例如，恩格尔系数4较高，往往线电视普及率和电子政务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=-0.529339，概率检验值=0.001286），有显著的统计学表明公民的需求处在前工业化或传统工业化阶段；而文化需意义；有线电视普及率和电子政务就绪指数正低度相关（相求最高者，往往是后工业化阶段的现象，等等。4恩格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平高低的一项重要指标，一般随居民家庭收入和生活水平的提高而下降。恩格尔系数等于食品支出金额与总支出金额的比值。\n电子政务11E-GOVERNMENT200715⒈研究与开发的要素和指标在选用的统计指标方面，分析显示，高技术出口比重和研究与开发，是敏感的人文环境要素。研发比重与研发电子政务就绪指数正低度相关（相关系数r=0.429844，概率人员，可作为反映研发因素的指标。检验值=0.008885），有显著的统计学意义。统计分析显示，研发比重和电子政务就绪水平排序负显技术人员和电子政务就绪水平排序负低度相关（相关系著相关（相关系数r=-0.620829，概率检验值=0.001207），数r=-0.435103，概率检验值=0.008996），有显著的统计学有显著的统计学意义；研发比重和电子政务就绪指数正显著意义；技术人员和电子政务就绪指数正低度相关（相关系数相关（相关系数r=0.682191，概率检验值=0.000241），有显r=0.461493，概率检验值=0.005263），有显著的统计学意义。著的统计学意义。⒌平衡发展环境的要素和指标同样，研发人员和电子政务就绪水平排序负显著相关平衡发展环境，是低敏感的人文环境要素。统计指标的（相关系数r=-0.682806，概率检验值=0.000002），有显著的相关分析显示，人文与GDP位差和电子政务就绪水平排序负统计学意义；研发人员和电子政务就绪指数正高度相关（相微弱相关（相关系数r=-0.052171，概率检验值=0.749185），关系数r=0.800952，概率检验值=0.000000），有显著的统计无显著的统计学意义；人文与GDP位差和就绪指数正微弱相学意义。关（相关系数r=0.037791，概率检验值=0.816913），无显著⒉福利环境要素和指标的统计学意义。福利环境，是敏感的人文环境要素。我们选择以预期寿最后，在这里还需要说明一点：我们在实际指标数据的命为指标反映福利环境，统计分析显示，预期寿命和电子政测算中，使用了更多的政务环境指标探讨它们与电子政务发务就绪水平排序负显著相关（相关系数r=-0.720813，概率展的关系，尽管其中有不少指标与政府上网或政务变革的发检验值=0.000000），有显著的统计学意义；预期寿命和就绪展具有相关性，但经过主成分分析的降维处理后，并非上述指数正显著相关（相关系数r=0.725145，概率检验值=所有的指标都可以纳入政务环境指标体系之中。0.000000），有显著的统计学意义。总之，通过上面的实证分析，我们可以清晰地得出结论，⒊教育环境要素和指标从而了解到是哪些要素，构成了影响电子政务的政务环境。教育环境，是低敏感的人文环境要素。我们选择以教育同时，这种统计分析得出的政务环境要素，比里格斯的方法比重为指标，研究教育环境与电子政务的关系。相关分析显大为前进了一步的是，利用选取的相关指标和分析结果，我示，教育比重和电子政务就绪水平排序负低度相关（相关系们还可以清楚地了解到这些政务环境要素对电子政务的具体数r=-0.361795，概率检验值=0.035508），有显著的统计影响程度，而不再靠拍脑门确定影响要素。这样一来，就为学意义；教育比重和就绪指数正低度相关（相关系数r=我们开展国际间和国内不同地区间电子政务的行政生态学实0.329858，概率检验值=0.056760），无显著的统计学意义。测，奠定了方法论的基础。⒋技术环境的要素和指标技术环境，是低敏感的人文环境要素。\n16电子政务11E-GOVERNMENT2007第三部分　系统分析：与环境相对的政务系统（电子政务策略）与环境相对的政务系统，就是我们所说电子政务的“政转型及相应的两次公共行政范式转变确定。了解公共行政范务”，就是公共行政。它的实际内容，是通过不同的电子政务式的转变，是把握包括电子政务在内的公共行政主旨的要领策略而显示出来的。研究这个问题的意义在于，行政生态分和前提。析中对系统的分析，其内容就是定位由不同公共行政理念确从现代化角度观察政务范式的发展线索，可以看到：公定的电子政务策略及其绩效目标。共行政的第一次现代化，使公共行政实现了工业化意义上的现代化，其基本范式转向韦伯式的官僚化；第二次现代化，一、电子政务相关的公共行政理论正使公共行政实现信息化意义上的现代化，其基本范式是转公共行政理论，是一个广义的概念，包括了公共管理理向新公共管理5。论。公共行政的基本问题，是研究政治与行政的关系。政治掌握政务范式转变的趋势非常重要。日本桥本政权改革与行政二分，是对应工业化的政治现代化的逻辑起点。行政失败以及我国行政改革的胀缩循环等例子，提出一个严重的作为公共产品的迂回生产部门，从自然政治状态中分离出来启示：政务变革如果缺乏明确统一的理论指导，必会走向反成为专业化的部门，是公共行政体现现代性的标志。这种代复之路。这对我国以电子政务推进政务变革而言同样重要。理人政治强调分工专业化，分层管理。萨维称之为“工业社我国的新型工业化，是工业化与信息化二次现代化的混合。会的政府组织模式”。而随着工业化完成，后现代行政日益倾这决定了电子政务的行政基础，很可能将是韦伯官僚制与新向于使行政复归政治，公共行政越来越多地开始具有非行政公共管理的一个混合变体。在行政创新的探索中，偏向任何特点，向着政治的本原复归。一边，可能都难以成为我国电子政务的稳定范式。我国处在新型工业化的特殊历史阶段，我国的公共行政⒈第一次现代化的行政逻辑需求是混合型的。一方面我国要完成工业化任务，与此对应，现代化是一个社会经济文化转型过程。第一次现代化，在公共行政上要求强化政治与行政二分，强调专业分工、优是社会从农业社会向工业社会转变、经济从农业经济向工业化职能；另一方面，以信息化带动工业化，政府要向管理服经济转变、文化从封建文化向科学文化转变的过程。我们通务型转变，以人为本，建立和谐社会。探索新型工业化条件常用工业化来做总的概括。第一次现代化中，许多国家的行下的电子政务发展规律，需要公共行政的理论创新。政现代化，远远滞后于经济现代化。例如，包括我国在内的电子政务，重在政务。电子政务的发展，由公共行政自一些国家，由于种种原因，官僚制都不成熟，还在补法治的身的发展决定。公共行政的全局性框架，主要由两次现代化课。对此类国家来说，第一次现代化意义上的行政现代化，5或如毛寿龙所言的“治道变革”，见毛寿龙：《公共行政的范式选择》，《美国公共行政的思想危机》中译本前言，P17。\n电子政务11E-GOVERNMENT200717还没有完成。在一定历史时期内，会出现上层建筑与经济基⑵行政官僚制的工业化实质础发展的不同步现象。当斯密指出专业化分工的工业化性质时，他只是在市场那么，什么样的行政状态，算是完成工业化，或者说“实的意义上指出了工业化特征，直到相当晚的科斯揭示了交易现了第一次现代化”呢？过滤掉行政学的细节后，我们主要费用规律后，企业何以分层这一工业化的另一大特征，才被看两个主干：一是政治与行政二分，二是官僚制。人们加以理性的认识。在识别分层结构这一工业化特征上，⑴政治与行政二分的工业化实质行政学比经济学幸运，因为出了一个天才的韦伯，提出了系由威尔逊、古德诺总结提出的政治与行政二分，是工业统的官僚制理论，从而使政府组织理论，提前于企业组织理化行政的逻辑起点，也是现代公共行政学的逻辑起点。政治论，发现了科层制这一工业化规律。与行政二分，在经济中相当于市场与企业二分，是斯密揭示行政学界许多人往往以韦伯式的官僚制与新公共管理的专业化分工这一工业化特征在公共行政领域的典型体现。（或管理主义），来划分公共行政的前后两个发展阶段。其中，在工业化以前，政治与行政是混沌不分的状态。工业化把公共选择理论指导下的行政改革，归于新公共管理的广义开始后，行政作为中间环节，独立于政治；这与企业作为中范畴。这种划分，过于注重了学科技术性的方面，而忽略了间环节之独立于市场，是同一历史趋势在不同领域的表现。现代化大背景。大背景是第一次现代化与第二次现代化的分市场主要依靠等价交换来维系和运作，企业主要靠资本增值野。我们认为，应当把公共行政领域的公共选择理论，划入来发展。通过企业对于市场的价值迂回，社会从农业直接经官僚制理论的大范畴之内，理由是公共选择理论没有突破科济发展为工业迂回经济。同理，行政是政治的迂回，是工业层制这个大的历史范式。公共选择理论主张的扁平化，不是化分工的结果。通过行政独立，政治发展为迂回的政治。这建立在流程再造基础之上，而是建立在职能划分基础上的。意味着，政治与行政的二分，不是公共行政学天然公理，而公共选择理论所主张的“小政府”，仍然是一种科层制下面的是工业化这一特定历史条件下，公共行政学的特殊定理。从制度设计，只是组织规模大小不同而已。举例来说，对于奥经验观察，前现代公共行政，就常常表现出政治与行政不分，斯特罗姆夫妇，把他们归于公共选择、新公共行政还是新公行政完全依附于政治的特点。共管理，学界各种说法都有。我们认为，公共选择与新公共政府行政与企业管理，在价值迂回方面的作用有类似的管理，具有本质区别，奥斯特罗姆属于公共选择，而不属于一面，都表现于以节省交易费用的制度安排，谋求专用性资新公共管理；奥斯特罗姆在“民主行政”意义上的新公共行本（政治资本即权力或经济资本即投资）的增值及利得。行政，与弗雷德里克森强调“公共性”意义上的新公共行政，政的独立有利于提高政府的效率，但这种独立性一旦走向极也具有本质区别。奥斯特罗姆作为新公共行政，只是形似而端，又会失于政治性和公共精神的衰退，形成一种异化于社非神似。会的官僚主义力量，带来公共行政领域典型的“工业病”。注按照工业化的大范畴进行区分，实际存在两种意义和阶意政治与行政二分的这一工业化性质，对于我们后面理解第段上的官僚制。一种是韦伯式的官僚制，一种是公共选择式二次行政现代化（新公共行政）扬弃这种二分的理由，是十的官僚制。映射到电子政务的模式选择上，如果信息技术与分重要的。韦伯式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，是不触\n18电子政务11E-GOVERNMENT2007及现有政务职能划分的单纯技术手段的应用；如果信息技术⒉第二次现代化的行政逻辑与公共选择式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，相对于传统的官僚制逻辑来说，第二次现代化的行政逻是在职能转变意义上的信息技术应用。辑，通常被概括为新公共管理。实际上，广义的新公共管理从绩效模式上看，两种官僚制的共同点在于效率导向。是一个大杂烩。我们还不能简单地将其视同于一般行政学家这也是被公共行政学界普遍认为的这种模式的传统性所在。认为的管理主义。它包括狭义的新公共管理（所谓“管理主韦伯式的官僚制，是大政府模式，支持这种模式的电子政务，义”）、新公共行政（包括治理理论）以及后现代公共行政等。如同其政务本体一样，侧重于将政府作为一个成本中心，只梳理新公共管理思想，首先要在大的方面抓住研究对象在政考虑效率，不考虑成本，完全不是有效益的信息化。公共选治与行政二分及官僚制这两个根本问题上的立场，从现代化择式的官僚制，是小政府模式，这种模式及其信息化实践，这个高度来认识和辨识其理论范式。往往在受到财政压力情况下，把成本控制当作首要任务，追区分现代化阶段的基本逻辑或标准有二：第一，是否主求将效率建立在成本控制之上。张政府流程再造，区分政务的管理性质（政务中的“务”）；区分奥斯特罗姆的公共选择与新公共管理，对我们的政第二，是否主张扬弃政治与行政的二分，区分政务的政治性务改革是有意义的。在我国行政体制改革的背景下，第一，质（政务中的“政”）。按照第一条标准，管理主义意义上的公共选择理论对应政府职能改革，新公共管理理论对应政府新公共管理，其范式属于第二次现代化行政，而公共选择范流程再造，如一站式服务，二者的行政改革取向不同；第二，式却只达到第一次现代化行政的标准；按照第二条标准，只公共选择理论下的新公共行政，如奥斯特罗姆所主张的“民有新公共行政（包括后现代公共行政）属于第二次现代化行主行政”，说的不是政治，而是行政本身，其新公共行政立场政范式；管理主义的情况比较复杂，就其在重塑政府运动中是服从服务于公共选择动机的，是传统的、向后看的，因此的实践主张来看（如奥斯本、盖布勒关于掌舵的说法），具有其大范畴还是隶属于工业化传统。所以，它与“电子民主”第二次现代化行政的特征；但就理论本身来看，正如弗雷德不是一回事。混淆了二者区别，容易造成定位不清。里克森所诟病的，管理主义将公民贬低为顾客，而失于公正我们这里说的第一次现代化的行政，是中性的。行政的的公共精神，因此是一种非典型的第二次现代化行政范式。第一次现代化虽然不如第二次现代化“先进”，但不等于说它至于新公共行政中的公共选择，则是一个特例。这种主张扬不“好”。一种模式好不好，要视其适合不适合政务环境来确弃了政治与行政二分，却不属于第二次现代化行政范式，原定。政治学家卡里奥珀·斯帕努在分析希腊案例时，曾解释因前面已经指出，在于它把传统的公共选择置于政治考虑之希腊行政为什么首先采用“韦伯主义”，而不是管理主义，结前。论是：如果采用过于“先进”的管理主义，希腊人担心的是⑴新公共管理的信息化性质：扬弃官僚制“坚持前韦伯观点的社会力量和政治力量很可能从中获益并新公共管理的政务主张，可以归结为政务流程再造。从阻止合理化的东西”。换成我们的说法就是，如果人治的问题电子政务角度观察，概括为将企业的信息化生产方式引入政还没有解决，贸然解构法治，就可能让封建主义人治抬头。府的流程和组织。新公共管理的思路是：企业可以进行流程重组，为什么政府不能？从表面上看，新公共管理与公共选\n电子政务11E-GOVERNMENT200719择二者都主张所谓扁平化。但公共选择说的扁平，并非经流国行政学家沃尔多组织32位年轻的行政学学者聚会美国纽程再造而扁平，而是缩小组织规模，自然带来的层次减少。约，提出了“新公共行政学”(NewPublicAdministration)的概所以这是一种“仿扁平”。从绩效评价的角度对二者进行区念。时间在先，不等于逻辑在先。就新公共行政的核心特点分：真扁平化，是以效能为导向；仿扁平化，仍以传统的效——扬弃政治与行政二分来说，它在逻辑上，处在新公共管率为导向。新公共管理的主张是效能，而非单纯的效率。这理之后。正如对于行政工业化的实现而言，官僚制的出现，就抓住了解决行政改革缩胀循环问题的关键。这也是新公共是政治与行政二分的逻辑后果一样。对于行政信息化的实现管理超越于第一次现代化行政范式的地方。而言，摒弃官僚制，一定是行政向政治复归的先声。政府流程再造的核心特征，是政府的信息化改造。现今为什么说，扬弃政治与行政二分，是第二次现代化的特政府的流程再造，离开了电子政务，几乎是不可思议的。信点，或者说与信息化具有深层联系呢？息化在这里不再是电子，而是政务本身，是政府从工业化行我们可以回顾斯密和威尔逊对工业化的原初思考。无论政方式向信息化行政方式的本质转变。变革的手段是以流程是劳动分工，还是行政分工，工业化只是领域不同，但都表重组再造组织，变革的矛头是指向摒弃官僚制。这是一剂现现为从最终价值中，不断分化出各种中间价值，以达到增值代化猛药，对于这种“纯”的信息化单方猛药，任何政府在的目的。企业和行政，分别是生产私人产品和公共产品的中服用前，都要三思而行。尤其是对于我国这样的第一次现代间环节。而信息化，或者第二次现代化，是一个方向相反的化还没有完成的国家来说，信息化进入深水区，经常意味着价值运动过程。第二次现代化最鲜明的时代特征，是以人为重大的风险。本，即社会各种中间价值向最终价值的复归，是各种中间环在我们看来，目前，国内发达地区电子政务的根本矛盾节向人本这个最终价值的复归。行政作为实现政治目标的中在于，政策主张是新公共管理式的（如一站式服务），制度基间环节，在经历了官僚主义自我异化的“工业病”之后，向础却是公共选择式的（以职能为核心）。基本范式不统一的结政治的终极价值，即人本的方向复归，是历史的必然。果，会以公共服务的要求与部门分割体制矛盾的形式表现出被尊为新公共行政“旗手”的弗雷德里克森，曾在1997来，成为电子政务失败的隐患。企业信息化进入到集成应用年发表《新公共行政与政府再造运动之比较》，深刻批判了新阶段，并不等于电子政务也有条件同步进入流程再造阶段。公共管理主义，指出新公共管理所主张的理性是工具理性也许，我国电子政务的近期前景，总体上是采用工业化与信（这种工具理性与经济人理性一样，是工业化的典型意识形息化结合的“复方”药，只在发达地区、窗口部门和试点领态）。在他看来，科学理性乃是实现更高目的的手段。弗雷德域，尝试信息化“单方”药，不宜在全局上提摒弃官僚制的里克森明确抛弃了政治与行政二分法，主张公共行政从逻辑口号。具有类似国情的希腊，在行政现代化中采取的是“平实证向关注更高目的价值的规范研究复归，从新公共管理的衡”战略。我们还要注意到，希腊的电子政务指数，目前高效能观，转向新公共行政兼顾的公平观。他指出：“在民主政于中国。治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责⑵新公共行政的信息化实质：扬弃政治与行政二分任，我们的工作才显得崇高神圣。”新公共行政的出现，甚至早于新公共管理。1968年，美如果我们将新公共行政理论再加以细分，不算公共选择\n20电子政务11E-GOVERNMENT2007等传统观点的话，还可以分为新公共行政和后现代公共行政效率问题还没有解决；更要直面世界潮流带来的挑战，即第两类。两种范式同属第二次现代化行政，但对电子政务分别二次现代化行政要求我们以更具效能、更加公正的方式提供具有不同的影响。服务，将来还有社会自我服务的问题。面对这一大堆问题，电子政务在“一站式”服务之后是什么？狭义的新公共总的趋势是，政务现代化越向前发展，电子政务将越内生于行政，包括治理理论在内，给出了一个近期的答案，这就是政务本身，越成为政务本身的实现方式。电子民主。它不光涉及行政体制改革，还涉及政治体制改革。用弗雷德里克森的话说，就是“我们应当以这种方式，即以二、电子政务相关的公共行政绩效目标增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组电子政务的本质是政务，电子是手段。因此，电子政务织和机构”。在这里，治理，意味着政治的含义发生了变化。的绩效目标，应该取决于它为之服务的公共行政管理的绩效公共行政，已不再限于政府，不再是行政内部的变革，而是目标。然而，不同国家或同一国家在不同时期的公共行政管带来政治本身的变革。理绩效目标有所不同，一方面有理论基础的原因，例如，我如果说，新公共行政还顾及政府在政务中的体制性主导们在西方多党制国家可以发现不少伴随着政府更迭而发生的作用，那么，后现代公共行政理论，如在福克斯、米勒、麦选择采纳不同理论指导公共行政实践的现象；另一方面，公克斯怀特、法莫等人那里，几乎看不到行政的影子了，成为共行政管理的绩效目标又与整个公共管理的战略定位具有内拒绝“行政”的公共行政。治理不再是政府与公民的对话，在联系，进而与国家行政体制改革密不可分。而主要成为公民自治。从对话民主的观点出发，后现代公共绩效目标是电子政务策略系统的核心。不同的电子政务行政建立了“公共领域”的理论，把持续对话、而不是以往策略，会通过不同的绩效目标表现，并成为策略实施的导向的行政，作为政治的实现形式。可见，对后现代公共行政学标。研究电子政务绩效，首先要了解有哪些公共行政管理绩家来说，电子政务成为社会结构本身。如果政治的意义能得效目标可以追求，它们之间的整体关系是怎样的，然后研究到更有效的表达和实现，行政这种“形式”就会显得多余。每一类公共行政绩效目标的动因和条件，再具体看特定的公鲍威尔认为，网络形式是社会结构的第三种类型，即不同于共行政绩效目标在电子政务上的反映。当然，研究电子政务市场形式，也不同于等级形式。在这样一种对话的政治网络绩效的目的，最终是为了结合我国的电子政务实践，把握电中，话语正当性成为政治评估的中心。子政务及公共行政系统和政务环境匹配的中国特色所在。下纵观公共行政的思想演进，政治中的意义，才是公共行面我们就以公共行政管理的组织特点为线索，分别进行探政的真正中心。各种行政形式，只是不同现代化条件下，对讨。政治意义的不同显现和实现方式。我们的电子政务，如果不⒈传统官僚制模式的绩效目标及其对电子政务的影响想做无用功，首先还是要追问意义：我们到底要做什么，在总体而言，韦伯官僚制绩效评价的特点是以效率为导什么条件下来做我们想做的事？可以说，政治根本的意义在向。反映在官僚所追求的绩效目标上，主要有三大特点或问于“谋幸福”，在我国体现为“为人民服务”。如何服务好，既题：第一，传统官僚制片面强调行政系统“产出”最大化，单要认清当前约束条件，即第一次现代化行政未完成，服务的纯从公共产品供给角度理解公共管理；第二，忽视对行政成\n电子政务11E-GOVERNMENT200721本的控制，表现为财政预算约束软化的特点；第三，片面理在各种电子政务绩效评估中，这种技术型的评估，也以电子解行政效率，认为效率就是提高行政系统的“产出”，离开政务能力就绪评价等形式大量存在。“投入”谈“产出”，造成政府实际上的低效率。技术型电子政务评价的主要特点在于：第一，可以比较在工业化任务尚未完成的发展中国家，社会管理事务伴清楚地表示电子政务的投入，但忽视了分析电子政务的产随着工业化的发展而增加，因此，从某种意义上讲，传统官出；第二，指标测评时具有投入越多，评价越高的特点；第僚制模式在公共行政管理领域有其存在的客观基础。三，在投入与产出之间，往往以不可知的效率黑箱为由，回这些国家在发展电子政务的时候，往往受到传统官僚制避解释技术与业务或“电子”与“政务”之间的内在逻辑联模式的绩效取向的影响。例如，在电子政务相关的基础设施系。等工程建设阶段，往往出现高投入的“电子”与传统工业化研究认为，技术型电子政务绩效评估方法有以下４个特粗放型“政务”的结合。它的问题突出表现为，电子政务建点：设缺乏成本观念，不计代价地投入，甚至以投入多少来反映第一，技术型电子政务的绩效评价，是电子政务总的评行政领导对电子政务的重视程度，以投入多少来衡量电子政价体系中的一个必要组成部分。从技术的角度，对电子政务务的发展成绩。分析其深层的绩效观，正好是传统官僚制模能力就绪进行评估，比如对电子政务基础设施、信息资源、式在绩效上的好大喜功，追求行政系统“产出”最大化的片信息技术等方面进行评估是必要的，因而，它对于全面的电面的效率观。可见，在发展电子政务时，如果不在目标模式子政务评价，是不可或缺的。中明确提出行政成本的原则，实际上就是默认甚至鼓励采用第二，技术型评价不能代替对电子政务的整体评价。因传统官僚制模式的绩效目标。为电子政务的绩效，不光取决于技术性工程，还与业务、管我们要看到传统官僚制模式电子政务绩效观的两面性：理等因素密切相关。一方面，在工业化任务未完成的历史条件下，通过提高产出第三，技术型评价在传统韦伯官僚制式的电子政务评价能力，加快实现工业化是社会发展的主要矛盾。在这种社会中，比它对于其他类型的电子政务评价作用要大。因为电子条件下，用工业化的原则指导信息技术的应用，用传统官僚政务与韦伯式官僚制的结合，不涉及面向更复杂的新公共管制的原则指导电子政务建设，在电子政务的初期发展中，具理的管理变革，相对而言，评价对象比较单纯、直观。有一定的必然性；另一方面，科学发展观要求我们走一条新第四，技术型评价的改进方向，将来要更多地与官僚制型的工业化道路，与之相适应，公共行政管理乃至电子政务自身管理特征，特别是效率特征有机结合，至少能反映出一的模式，都不应该走西方传统官僚制的老路。我们必须利用致性、法治化、规范化等工业化行政不同于农业官僚制度的先进生产力的特点，对官僚制中传统的一面进行包括信息化特征及其绩效表现。在内的改造。这就有必要审视取代传统官僚制的现代官僚⒉现代官僚制模式的绩效目标及其对电子政务的影响制，追求什么样的绩效目标。现代官僚制模型的动因，反映在绩效目标追求上，主要当作为评估对象的电子政务是信息技术与韦伯官僚制的是三大变化：一是政府开始强调经济的原则，即针对过去传结合时，其绩效评估主要体现为对电子政务技术的评价上。统官僚制模式下预算最大化的不经济的问题，转而要压缩政\n22电子政务11E-GOVERNMENT2007府的预算开支，让政府经济地运作；二是政府开始强调效率，又如，将窗口部门面向群众的服务以任务管理方式通过软件将行政系统的“产出”最大化与行政成本的最小化结合起来组织起来。内蒙古自治区政府也在电子政务应用中采用了动考量绩效；三是开始强调效能，即在管理的边际收益递减条态管理架构，通过综合性动态项目管理信息系统进行投融资件下追求稳定的效率效果。项目管理，还把项目库与经济信息网结合起来，建立了内蒙在英国政府的操作实践过程中，绩效评估主要围绕审计古招商引资网站。委员会提供的“三个Ｅ”展开，即经济（Economy）、效率⒊流程服务型政府的绩效目标及其对电子政务的影响（Efficiency）、效益（Effectiveness）。流程再造型的策略，其绩效目标一定是结果导向的。道在电子政务的策略选择上，以与现代官僚制模式相匹配理很简单，传统官僚制和现代官僚制，一个是大政府，一个为原则，就是通过实施电子政务，利用现代信息技术的手段是小政府，但都是层级节制型的，其绩效目标只能对准政府来加强行政管理，建设有效益的政府。比如，强调通过电子自身的活动，而难以对准结果，因为“结果”在最终层上。政政务，扩大财政收入（如我国的“金税工程”），减少财政浪府流程再造，就是通过贴近政府的“最终用户”，使行政体制费，提高政府办公效率，提高政府公共产出，降低政府运作的运作最大限度符合政治体制设定的服务目标，这就是所谓成本，等等。推行有效益的政府信息化，应属于这个范畴。结果。现代官僚制的最大局限就在于，即使行政系统的产出应当注意，现代官僚制不等于政务中的“新型工业化”。提高、成本降低，但仍然可能结果不好。因为行政体系由于因为“新型工业化”具有信息化的含义，而现代官僚制，只科层节制，离服务对象太远，造成行政系统为了手段而忘记是一种更具效率的“传统工业化”的行政方式；当然，如果目的，并且比传统官僚制更有效率地背离目标。有人把“新型”理解为不改变效能的效率状态，也是可以理结果导向反映到绩效目标本身，就是追求效能。这里的解的。我国的现实条件，恐怕也就是介于这两种状态之间。效能与效率优位阶段的效能，具有不同的含义，它的含义是在电子政务的实际推进中，在石家庄和内蒙古，我们可以看管理的边际成本递减。反映在改革的口号上，就是“干得更到介于现代官僚制模式与“新型”流程服务模式之间的中间好，花得更少”。“干得更好，花得更少”，是戈尔主导的“国效能形态的电子政务实践，即以项目管理为中心的电子政家绩效评估”（NPR）的座右铭。克林顿政府提出要在联邦政务，极富中国特色。石家庄市政府电子政务的做法具有动态府的中层实施精简。1993年9月，戈尔推荐了384项议案并项目管理的特征：既不直接改变现有行政体制以职能为核心许诺在5年之内节省1080亿美元，减少12%的联邦雇员。经的特点，又力争解决流程再造所要求完成的协调任务，办法过多年努力，“国家绩效评估”将联邦政府雇员的数量减少到是采取项目管理的形式。例如，由政府牵头推动政府商务服6了自肯尼迪政府以来的最低的程度。务动态网络门户的建设，将政府服务作为一个项目集成在政美国重塑政府运动，与信息技术不可分割。1998年启动府门户上；再如，将政府的某些业务，如招商引资管理、投的基于信息的未来办公室就是其中的一个组成部分。在改革资项目管理，以动态管理架构通过信息化的手段组织起来；的第三阶段，也就是1998年以后的阶段，“国家绩效评估”改6DonaldF.Kettl：全球公共管理革命——治理转型报告。\n电子政务11E-GOVERNMENT200723为“全国再造政府伙伴联盟”，并提出一个新的口号Technology）的应用角度，对电子政务的基础设施设定了三类“America@its.best.gov”，用互联网风格表示：使用信息技术实用的技术标准，为电子政务的绩效评估研究提供了思路。来提高政府的效率，希望实现“有史以来管理得最好的政电子政务系统对于民众响应的灵活性，不光是技术问府”。题，更是一个实质性的政务问题。从国际经验看，推进政府流程再造与引进信息技术实施⒌后现代公共行政模式的绩效目标及其对电子政务的影电子政务，是结为一体的；而这一阶段的电子政务，与一站响式服务是一体的。从行政生态环境角度看，采用这一策略的后现代电子政务有一个很简单的逻辑内核：在“电子”一国家，清一色的是工业化完成之后进入第二次现代化的发达致的条件下，如果说现代政务是公共品的大规模生产，后现国家。代政务就是公共品的个性化生产。公共品的个性化生产，就根据我国的国情，我国许多地方尚不具备与发达国家同是在一定成本约束条件下，根据公民的特殊要求，全面实现样的条件，却在推进电子政务中，提出了高级发展阶段才有个别的、多元化的需求响应。这是比流程再造和一站式服务的绩效目标。这如果不是照搬照抄国外，就是急躁冒进。当更为前沿的领域。然，在率先实现现代化的发达地区、政府窗口部门和改革试后现代公共行政的绩效目标包括：点领域，若不提出比其他地区更高的电子政务绩效目标，则①第一个绩效评估标准：公共行政的话语正当性是保守。第一是“切合语境”标准；第二是对话参与标准；第三⒋新公共行政的绩效目标及其对电子政务的影响是意向性标准；第四是体验标准；第五是伦理标准。美国的新公共行政学派的绩效观，反映在公共行政的社会影响查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒总结出衡量“话语的正当方面。从政务角度讲，最重要的是从结果（Effectiveness）和性”的四个标准，即真诚、切合情境的意向性、自主参与和公平（Equity）方面，考察公共行政能否促进社会的整体效益具有实质意义的贡献。他们的总结虽然有很强的开创性，但和社会公平的进程。这种社会影响也反映在政府的责任毕竟只是停留在经验归纳上。（Responsibility）、回应（response）和代表性（Representation）方②第二个绩效评估标准：意义融合标准面，即考察政府是否提高了责任心，对公民的回应力体现了通过公共行政理论融合改变评价标准，是法默尔解释的政府对公民的代表性[2]。一个重要方面，它直指体现现代性理性的规则和秩序的评我国的电子政务，当然与西方情况不同。我国政府牢记价。为人民服务的根本宗旨，以人为本，实现和谐社会，倒是应相应的绩效评估标准，显然就不能把以条条框框的分割当把公平作为电子政务的绩效目标，大力发展电子民主。这为特征的组织结构的稳定绝对化，而要充分评估组织的自组一点，也是推进社会主义政治文明发展的需求。织、自适应能力。为了电子民主的绩效目标，电子政务在其信息技术应用③第三个绩效评估标准：分布式标准方面，提出了特殊的也是更高的要求。以IBM为例，电子政分布式这种趋势带来绩效评价上的一个难题，电子政务务研究院等部门从ICT（InformationandCommunications是规划好，还是自发好？按照后现代公共行政理论，答案应\n24电子政务11E-GOVERNMENT2007当是：在进入后现代阶段之前，以树状模式为好；而进入后主次，既要有重点地抓住工业化这个主要矛盾，又要全面观现代阶段，则以根茎模式为好。察信息化的国际潮流，结合中国实际随时调整自己，与远端在我们提出的电子政务发展带来的“政务变革”五阶段的前景，保持方向上的一致。模型中，把第五阶段电子政务的策略称为“全面响应型”的电子政务。它是公共行政对公民个性化需求的全面响应，这三、电子政务的策略组合种全面响应当然离不开“电子”的支持，但它远非仅仅靠技基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标，术就可以实现。通过对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理，分析比较电子政务发展到高级阶段，用什么来衡量其绩效呢？这电子政务基本策略所涉及的目标优先顺序和实施特点等方个问题仅从经验的角度回答是不够的，需要上升到一定理论面，我们可以将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的高度来认识。后现代公共行政理论给我们的主要启示在于工阶段性策略。它们之间存在逻辑和历史上的有机联系。即从业化充分完成条件下进一步的努力方向：历史演进看，它们分别代表电子政务发展从低到高的五个不第一，电子政务要以人为本。不光要服务于人民群众的同阶段或台阶；从逻辑关系看，它们分别代表电子政务完整根本利益、长远利益，而且要与人民群众的具体利益、眼前概念的不同环节。从与联合国电子政务发展五阶段模型的比利益有机结合起来，实现个性化的公共服务，为此必须充分较看，我们提出的五阶段模型更侧重于政务方面，而联合国发挥信息化先进生产力的带动作用。的模型侧重于技术方面。为了对两者加以区别，我们在本文第二，电子政务要突出创新。创新的最终方向在于从以中把联合国五阶段模型称为“政府上网”模型，而把我们自规则和秩序为核心的传统官僚制，向多元创新的方向发展。己提出的五阶段模型称为“政务变革”模型。第三，电子政务要强调全面绩效。要将现代科学意义上⒈技术应用型的电子政务策略组合的效率，同信息化意义上的人文社会价值很好地结合起来，技术应用型电子政务的内涵是信息技术在政务中的应尤其要在社会条件允许的情况下，向着具体问题具体分析地用。其策略外延包括：电子政务信息基础设施建设，电子政与人民群众的幸福要求相吻合的方向改进，提高国民幸福指务信息资源开发利用，电子政务信息技术和应用，电子政务数，建立和谐社会。相关产业发展，电子政务技术标准、法规和政策建设，以及最近，我国的国际竞争力排名再一次下降，据专家分析，电子政务技术培训等。主要原因与公共管理有关，这再次引起了国内广泛的关注。这种技术应用型电子政务的策略与其他类型的策略相提高政府竞争力，是提高国家竞争力的先决条件。而从中国比，根本区别在于：它虽然可以和政府管理、机制、体制的行政生态条件出发，确定中国特色电子政务的发展战略、适改革相结合，但即使不涉及管理、机制和体制的改变，技术宜度较高的绩效目标和策略组合，是提高政府竞争力的有力应用自身仍然可以独立实施。例如，当信息技术应用于传统对策。政务管理时，它本身可以只强化和优化甚至固化既定管理职需要说明的是，这里超前介绍后现代符号理论，不是为能，可以不过问管理自身是否需要变革，把管理当作技术应了鼓动我国马上去模仿、跟进。我们需要分清现代化矛盾的用的外生变量处理。其实施的主体可以是技术部门，甚至是\n电子政务11E-GOVERNMENT200725企业。它在各种策略的实施中，所需要的环境条件最简单，①从管理角度应对信息技术革命带来的挑战。阻力最小，可操作性最强。②强化和优化政府管理职能，提高政府行政效率，降低技术应用型电子政务，优先侧重关注以下问题：管理成本。①实现政府办公自动化。包括办公手段的计算机化、网③在优化政府职能范围内如何发展有效的组织体制，包络化。括在政府内部将决策、执行、监督适度分离开的基础上，如②将信息技术应用于政府办公和事务处理。何从管理上进行相互协调。③在网上进行政府形象展示。④在转变政府职能范围内改进政府对市场监管的有效④为政府信息收集、储存、加工和发布提供新型手段。性。⑤在不改变政府条块分割体制的前提下，进行政府部门⑤提高政府在解决公共问题、满足公民需求方面的有效间互联互通平台建设。性和回应力。⑥从技术上保障电子政务的安全，防范信息攻击和信息⑥通过加强管理，对付官僚腐败。垃圾。实施管理信息化型电子政务的范式，更多是针对管理，实施电子政务技术应用可以很少甚至不依赖于其他策而不只是针对技术。例如，电子公章、CA平台管理规范，政略，但其他策略的电子政务必须以技术应用为基础。换句话府信息公开法等，是针对业务本身的规范。它一方面是技术说，电子政务技术应用，可以作为其他策略逻辑上的最初级应用向加强管理转变的需要，另一方面，也可以为更进一步的基础和历史发展的第一阶段。的电子化政府打好管理基础。⒉管理信息化型的电子政务策略组合实施政府管理信息化，必须以信息技术应用为基础。技管理信息化型电子政务的内涵是，在技术应用基础上实术应用策略与管理信息化策略，本质上属于工业化管理范现政府管理信息化。它的外延下限边界是电子政务由管理主畴，因为它们共同核心的行政特征是以科层制和官僚制为组导，而非技术主导；外延的上限边界是以优化职能、转变职织基础。它们都是信息技术与工业化管理结合的产物，是定能为限，不以政府流程重组为先决条件。位于新型工业化的电子政务。需要说明，管理信息化型策略与流程重组型策略，同属⒊扁平服务型的电子政务策略组合狭义行政管理范畴，同属行政体制改革指导范围。但前者属扁平服务型电子政务的内涵是指行政运行机制从科层制于科层制管理，后者属于流程制管理；前者以政府职能转变的职能型政府向扁平化的流程型政府转变的电子政务；区别为指导思想，后者以政府流程再造为指导思想，所以分属不于政府管理信息化的外延下限是，从“以政府职能转变”为同策略。管理信息化，可以作为电子政务逻辑上的第二个基核心的行政体制改革，发展到以政府流程重组为标志的旨在础环节和电子政务历史发展的第二阶段。改变官僚制本身的行政体制改革；区别于电子民主型电子政管理信息化策略，除了要考虑信息技术应用策略所需要务的外延上限，它只涉及行政体制和流程的改革，不涉及政解决的全部问题之外，主要关注的属于自己的特殊问题包治体制改革。括：需要说明的是，我国电子政务发展中，在一些局部，在\n26电子政务11E-GOVERNMENT2007一些地方，也提出了类似扁平服务型电子政务的策略主张，府组织扁平化再造的目标。一方面是电子政务从加强管理向如一站式服务等等，但是实现这些目标，必须打破政府职能服务转变的需要，另一方面，也可以为更进一步的电子民主界限，进行政府流程重组。而在这些需求和实践背后，如果打好行政运行机制的基础。扁平服务型电子政务策略，必须没有中央政府关于对政府条块分割行政体制和金字塔组织结以技术应用、管理信息化为基础，可以作为电子政务逻辑上构进行根本改革的行政体制改革政令（如美国克林顿政府所的第三个基础环节和电子政务历史发展的第三阶段。做的那样），就只能视为是针对克服官僚主义的非系统的创⒋电子民主型的电子政务策略组合造性实践，而不能视为针对官僚制的系统改革。我们把这种电子民主型电子政务策略，属于政治体制改革范畴，是只提出了要求，但现实手段保障不充分的策略，作为一种特行政体制改革与政治体制改革结合的产物。当然，民主与信殊情况。这种策略的前景存在两种可能：既可能在遇到阻力息化是并行不悖的两大进程。在电子政务发展的初级阶段，人后，退回、还原成政府管理信息化策略，又可能在改革实践们也不排除将信息技术应用于公民对政治生活的民主参与。中发展成扁平服务型电子政务策略。这种电子参与的现象可以存在于前述不同阶段。不过，作为典型的扁平服务式电子政务策略，在解决技术应用型电特定发展阶段优先策略目标的电子民主，和在前述其他阶段子政务、管理信息化型电子政务提出的全部问题的基础上，是作为非重点的电子参与现象的电子民主相比，两者有着明优先关注专属于自己的特殊问题如下：显的区别。①从政治体制改革高度认识行政体制改革，以应付信息电子民主型的电子政务策略，与扁平服务型电子政务策技术革命带来的挑战。扁平服务式电子政务策略，虽然只限略相比，最主要区别在于：扁平服务型的一站式服务或透明于行政体制改革，但却反映着政治体制改革的理念。在行政化，可以不涉及政治体制改革，而只是行政体制的工具性改学研究对象中属于政治性较强的行政行为。革；而实行电子民主，则直接诉诸基本价值的确定和实现，②如何从运行机制而不光是管理角度进行行政体制改它既涉及程序民主，又涉及实质民主。而且，它强调政府与革。其核心是流程重组，它改变的首先是政府的行政运行机民间社会的共同治理，权力来源、决策主体都发生了实质性制，而不是管理制度。变化。它形式上是行政体制改革，实际上是政治体制改革。③在电子政务中如何发展有效的组织体制。要求纵向打电子民主型的电子政务策略，在技术应用、政府管理信破金字塔型政府机构上下层级间的职能界限；横向打破部门息化、政府扁平式电子服务基础之上，优先关注的特殊问题分割型并行机构间的职能界限。以此区别于不改变组织结构包括：只改进互动方式的改革。①通过政治体制改革，应对信息科技革命带来的挑战。④从改造官僚体制角度平衡政府与市场的作用，以促进把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动民主政治政府治理的有效性。建设的作用，以推进政治体制改革，发展民主政治。⑤通过政府组织的改革，建立一个更开放透明、更廉洁②从代议制的间接民主发展到以信息网络技术支持的直勤政的服务型政府，更好地克服官僚腐败。接民主，旨在不断扩大公众对治理过程的参与，消除政府与实施扁平服务型电子政务策略，是通过电子政务实现政公民之间人为的体制性隔阂（如官僚制带来的负面问题），构\n电子政务11E-GOVERNMENT200727建国家与社会的共同治理模式，提高政府与民间社会协商、①在摸索建立基于信息社会的政治文明高度上应对技术沟通解决问题的能力。革命带来的挑战。重点是个人的自由而全面的发展，对政治③在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价体制的最终决定性作用。值，实现公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，实现②突破传统的工具理性对政治与行政的束缚，建立更具民主政治的体制化、规范化、程序化。人文色彩的可持续发展的价值标准，以更加符合和体现以人④摒弃官僚制及其政治土壤。为中心的，人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想。实施电子民主型电子政务策略，要旨就是视政府为手③建立一个更具亲和力、更方便地与社会大众互动交流段、公民为目的。电子民主型电子政务，可以作为电子政务的政府，建立全方位的社会矛盾调解缓冲机制，包括社会自逻辑上的第四个基础环节和电子政务历史发展的第四阶段。组织自协调地低成本、全方位地响应公民日益增长的个性化⒌全面响应型的电子政务策略组合的、非标准的公共需求。全面响应型电子政务策略的基本内涵是公共管理中社会④公共机构可以应付复杂、不确定与变革的管理，适应对公民个性化需求没有时空缝隙的互动响应。它区别于电子学习性社会的发展。民主型电子政务的下限边界，一是无缝隙响应，二是个性化⑤重建公共管理的道德秩序和公民的责任意识，并创造服务。电子化民主偏重于政治价值的取向，但为企业和公民条件实现从法治、德治到无为而治的转变。提供每天24小时、每周7天、每年365天的服务，就不光是全面响应型的电子政务，旨在建立大众行政范式，还政价值判断问题，而涉及如何低成本、可操作地实现；至于涉于民。实现全面响应型的电子政务，必须以信息技术应用、及公民个性化需求满足，则是一个更高的、近期基本上还是政府管理信息化、政府扁平化服务和电子化民主为基础。换一个难以实现的理想。句话说，全面响应型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的全面响应型电子政务主要关注的问题包括：第五个基础环节和电子政务历史发展的第五阶段。第四部分“系统—环境”分析：实际应用我们运用行政生态学方法，从行政系统和行政环境两方电子政务的发展道路，必须结合中国的行政生态环境来确面进行实测，对两者进行相关分析，取得了预期的结果。限定。有中国特色的电子政务，就是适合中国国情特点的电子于篇幅原因，这里只概括性地给出一些结论。政务系统的选择。当然，“中国特色”不只是体现在上述行政生态环境上，还体现在电子政务本身，它是政务环境与政务一、中国特色电子政务的行政生态特点系统相互作用形成的，二者结合才构成完整的特色。有中国电子政务代表了国际信息化发展的普遍潮流，而“有中特色的电子政务发展道路的重大命题，涵盖着丰富的理论内国特色”这一提法本身，其实就蕴含着行政生态学的观点。容。把握这一命题，需要人们开展不断的理论实践探索。按这种观点，不存在放之四海皆准的电子政务教条。中国的我们通过电子政务的行政生态研究，初步建立了如下判\n28电子政务11E-GOVERNMENT2007断。去模仿发达国家，期望一下子建立起工业化完成阶段的电子⒈中国特色的电子政务是新型工业化的电子政务政务模式。对比来看，当前主要发达国家推行的电子政务，是具有我们应当把新型工业化的电子政务，作为有中国特色电工业化完成阶段特点的电子政务。主要表现在：第一，电子子政务发展阶段目标的基本定位，而不是把发达国家的一般政务的理论基础，普遍从强调政府规模和成本控制的公共选定位当作我们的定位。我国电子政务中的新型工业化特色，择理论，转向强调政府效能发挥的新公共管理理论；第二，应主要表现在以加强专业化分工、科学管理为基本政务诉电子政务的公共行政目标，普遍从建立“小政府”，转向运作求，以资源共享、创新发展为前进方向的电子政务发展中。“有效政府”；第三，电子政务的模式，普遍从以职能为中心⒉中国特色的电子政务是官僚制条件下体现以人为本精加强官僚制，转向以流程为中心改造传统官僚制。神的电子政务那么，我们在工业化任务尚未完成的情况下，应该跟随发达国家电子政务在公共行政管理发展方面的一般特上述发达国家电子政务的潮流，还是保持自己的特点呢？国点，是其重心从职能转变，发展到流程再造，最后转向公民内一些专家和一些先行地区的政府，提出了一些与发达国家导向。表现在：第一，公共行政管理的理论基础在公共选择类似的口号，但基于对电子政务行政生态的研究，我们认为，之后，先是新公共管理，后是新公共行政；第二，政务绩效我国电子政务从总体上应保持自己的特点。目标的转变，从效率导向，先是转向效能导向，后是转向公最主要的理由是：通过研究发现，从总体上看，电子政务民导向；第三，电子政务先是以政府为中心，后是以公民为发展水平与社会经济结构高度相关。我们对2005年40个国家中心。的电子政务及其政务环境的比较研究发现，一国政务环境，尤我国的情况则不同，我国电子政务目标，用温家宝总理其是反映经济发展的人均GDP水平，与其电子政务发展水平，的话来说，在于“提高行政效率，降低行政成本，改进政府呈现正高度相关关系；我国的电子政务就绪指数（在40个国管理和方便人民群众”。它一头联接行政官僚制中的职能优家中位列第28位），与人均GDP（位列第29位）两者也高度化，一头联接以人为本，在转变职能和优化职能与以人为本吻合。这说明一个国家、一个地区对电子政务发展水平影响中间，并没有一个发达国家电子政务普遍经历的政府流程再最大的是经济环境。经济水平和结构决定了电子政务的特点。造过程。在我们看来，传统官僚制形成的以部门分割为特征而经济环境的调整变化，是一个长期渐变的过程，不像技术的流程不符合信息化的要求，迟早会被打破和改造。不过，可以实现跨越阶段。比如，经济环境对电子政务的制约，突现阶段我国将职能优化与以人为本的目标相提并论，其实意出地表现为电子政务上的城乡差距，在广大农村人口中普及味着将政府流程的再造推延滞后了。如果用我们在前面进行电子政务应用，需要付出长期艰苦的努力。理论梳理时的说法来形容，相当于是先新公共行政（主张公既然我国不可能在短时间内实现影响电子政务发展水平民导向），后新公共管理（主张流程再造）。这一点与发达国的经济环境的跃升，指望我国电子政务一下子达到经济发展家相反，是一个中国特色。水平和经济结构完全不同的发达国家的水准是不现实的。我从克林顿、布莱尔的行政改革纲领（重塑政府）出台之国不应该也不可能超越“工业化未完成”这一行政生态条件，后，发达国家纷纷开始转向以流程为中心的行政管理体制改\n电子政务11E-GOVERNMENT200729革。我国之所以冒着机构涨缩循环的风险，坚持以职能为中的政府流程再造，因此，我们所提的以人为本，不同于新公心（包括转变职能和后来的优化职能）进行行政改革，而没共行政的公民导向，是工业化未完成条件下的以人为本。有提“重塑政府”、“政府流程再造”，究其主要原因，我们认第三，以人为本是在官僚制背景下提出的。我国在实现为，从行政生态上看，以流程再造为核心的政务改革，适于工业化过程中，要充分发挥官僚制的积极作用，强调以人为工业化完成后的政务环境；而以职能优化为核心的政务改本，有助于在发挥官僚制积极作用的同时限制官僚主义的恶革，适于工业化过程中的政务环境。具体来说，发达国家的性膨胀，而且越是不得不倚重官僚制，就越要提高行政官僚流程再造，是以工业化期间分工专业化行政水平高度发展和的使命感。成熟为基础的；我国现代化的主要任务是工业化，占人口大第四，我国政治体制与西方不同，对电子政务的政治诉多数的农村还保留着顽强的人治传统，如果在人治传统没有求也不同，以人为本不完全是狭义的政治体制改革，不等于被分工专业化的科学管理传统彻底改造的情况下，贸然解构政治性的电子民主，它更多着眼于从行政伦理和民主行政方科学管理传统，人们担心易造成农业社会人治的回潮。这也面入手完善现有行政体制。是虽然大家都知道条块分割不利于协调，但又不能轻易调整⒊中国特色的电子政务是引领行政变革的力量体制的原因。而这又不能不影响电子政务。发达国家一般是行政体制改革先于电子政务，为电子政有中国特色的行政生态环境，决定了在官僚制框架下体务创造条件并指明趋势。其具体表现有：第一，改革的理论现以人为本精神这一中国特色电子政务的若干具体特点。是公共行政理论，而不是电子政务理论，电子政务是配合行首先，以人为本是在政治与行政二分前提下提出的。政政改革的行动，先有公共行政，后有电子政务；第二，先有治决定行政，行政不能背离政治本质自我膨胀。用胡锦涛总政务纲领，后有电子政务，例如流程再造以重塑政府的政纲书记的话来说，我国信息化的“目的是要提高行政透明度，为依据，而不是主要靠电子政务工程带动政务改革。提高管理效率，推进勤政廉政。说到底，如果搞信息化后不而在中国，电子政务与体制改革处在相互影响的关系之能便民，反而更麻烦和更复杂了，就没有生命力。要确实让中。我们对电子政务实施与应用的调查表明，从某种意义上老百姓感到信息化是为人民服务，为老百姓服务，这才有意说，政务改革滞后成了制约电子政务发展的第一位原因；反义”7。过来，人们更寄希望于通过积极推进电子政务，去推动和引我国政府为人民服务的根本宗旨，决定了我国的公共行领政务改革。政不同于仅仅将公民当作顾客的管理主义，提倡以人为本，我们认为，在有中国特色的行政生态环境下，发挥电子就是要避免走发达国家现代化的弯路。这与新公共行政旨在政务对政务改革的推动和引领作用，不仅是成立的，而且是扬弃政治行政二分的背景不同。必要的，并且，这一点也构成中国特色电子政务的又一个特其次，以人为本是在以职能为中心的工业化行政体制环点。这里的根据在于：第一，通过技术革命推动对公共产品境中提出的。已如前述，我国目前的行政环境不适合整体上生产方式的传统改造，提高政府的执政能力，充分体现了先7http://www.caigou2003.com/NewsCentral/Calling/IT/200509/20050930135125.html\n30电子政务11E-GOVERNMENT2007进生产力发展的客观要求；第二，通过技术变革为管理变革应该通过积极的沟通和协调建立和谐的关系，增强全社会的提供生产力和生产方式基础，促进上层建筑的发展和完善，反向心力和凝聚力。在此过程中，政府和其他公共机构担负着映了经济基础决定上层建筑的规律；第三，由于中国发展不更重的责任。在发展电子政务的时候，即使我们无法在短期平衡，电子政务不可能搞一刀切，总体平衡的定位是通过一达到普遍服务的程度，但协调发展、趋利避害、促进和谐、些局部先行、带动相对落后的地区、最终共同提高来实现的。惠及全民，应成为有中国特色电子政务的一大特点。通过诸如电子政务的实施推动政府信息公开和协同办公等事实，我们可以预见的是，电子政务至少可以带动行政生态条二、中国特色行政生态环境下电子政务发展的阶段定位件较好的地方加快行政改革的步伐，对国民经济和社会发展一个国家或一个地区，对自身电子政务发展的阶段定位特别是结构调整，起到积极的促进作用。给予准确的判断，是正确制订电子政务的战略规划和方针政⒋中国特色的电子政务是和谐社会建设的推进器策的重要前提，对于指导电子政务健康发展至关重要。通过在主要发达国家，缩小数字鸿沟的目标体现在电子政务本文前面进行的行政生态环境分析，我们对我国电子政务发领域，就是实行提高电子政务就绪水平（e-government展的阶段定位，形成如下观点。readiness，或译为“电子政务准备度”）的政策。他们将电信⒈“初步发展阶段”的总体发展阶段定位普遍服务的政策延伸到电子政务领域，强调政府作为全社会综合我们对电子政务行政生态学的分析，可以认为，从的公共管理机构，本身更应该体现公平原则，让公民都能享历史和国际的视角看，从各国电子政务发展一般趋势看，《国受到信息技术和电子政务带来的好处。近年来，发达国家进家电子政务总体框架》对当前我国电子政务发展处于“初步一步提出电子包容（e-inclusion）的理念，更强调重点关心和发展阶段”的定位，是非常正确的。反之，对我国电子政务帮助社会弱势群体，让所有的社会成员都能融入到信息社会发展阶段的其他一些过于乐观的判断，并不利于我们科学认中来。识和健康推进电子政务的发展。发展中国家限于自身的经济社会和文化等条件，要实现进一步来说，在“初步发展阶段”的总体判断之下，我较高目标的电子政务就绪水平困难重重。在发展中国家，一们还需要深入探索我国电子政务发展的特殊规律。从行政生方面，包括电子政务在内的信息化，要求他们必须以国际竞态学的角度对电子政务展开研究，有助于我们在电子政务不争的视角制定旨在缩小与发达国家发展差距的战略；另一方存在一成不变和普遍通用模式的假设下，进而研究本国、本面，若处理不当，信息化和电子政务的双刃剑，就更有可能地行政生态环境的特点，并据此实事求是地推进电子政务。造成新的苦乐不均，成为扩大数字鸿沟乃至加深社会矛盾的我们既不能超越历史阶段和现实行政生态环境的约束盲目跃异化力量。进，又不能消极机械地看待行政生态条件，错过迎接挑战的我国作为社会主义的发展中大国，经历了20多年的改革历史机遇。开放后，目前正处于重大的战略机遇期和矛盾凸现期。要实⒉“双棱柱型”的阶段性基本模式现人与自然的和谐，首先要努力做到人与人的和谐。地区之电子政务行政生态学的进一步研究，证明了我们在2003间、城乡之间、管理者和被管理者之间、社会不同群体之间，年的前期研究中形成的关于我国电子政务阶段性基本模式的\n电子政务11E-GOVERNMENT200731看法。我国现阶段电子政务的行政生态特点，决定了我们在设施建设阶段。国外流程导向的政府信息化项目失败率也相电子政务阶段模式上与其他国家的不同。表现为我们在转变当高。公共产品和服务的生产方式过程中，建立的实际上是“双棱流程导向的高难度、高风险是一方面，然而，更深层的柱型”行政模式。其中，第一重棱柱，是实现农业组织方式矛盾还在于我们课题涉及的行政生态对行政体制的影响。我向工业组织方式过渡的模式；第二重棱柱，是实现工业组织国的行政体制设计是职能导向的，而行政体制改革也是以职方式向信息组织方式过渡的模式。能优化与职能转变为核心。虽然本着新型工业化的原则，电我们相信，这是由我国所处的半农业、半工业、半信息子政务早晚会要求政务流程重组，但目前尚缺乏明确的流程化的复杂行政生态环境决定的。不考虑行政生态环境中的农战略，也不具备类似西方“重塑政府”那样的改革纲领作为业社会遗留问题，电子政务的行政策略选择就会脱离国情；政府流程再造的正式的政令基础。这既与我国没有完成工业不考虑行政环境中的信息社会挑战问题，电子政务的行政策化的历史条件有关，也与我国面对信息化挑战的路径选择有略选择就会丧失机遇；更重要的是，不考虑工业社会的现实关。这样，“一站式服务”的要求，尤其在那些现代化程度较问题，电子政务的行政策略选择就会失去重心。本课题的理高的已完成工业化的地区，在一些窗口部门和改革先行的领论分析和实证研究，让我们更加确信上述观点。域，与职能分割的现行行政体制之间便形成了一种矛盾。在从行政生态分析的角度看现阶段我国电子政务阶段推进我们看来，这其实是工业化与信息化两次现代化之间的矛的策略，我们的调研和实证分析进一步证明，目前我国电子盾，在中国这样一个走向新型工业化的国家的必然表现。政务建设正处于从技术应用向管理信息化转变的过程之中，在前面的章节中，我们分析过公共选择和新公共管理指少数发达地区和部分电子政务走在前面的部委，正在尝试进导下两种不同的绩效观，它们在行政体制改革方面的区别，集行政府扁平化服务的创造性实践。总体看来，我国电子政务中体现在前者的职能导向和后者的流程导向上。电子政务的的策略选择，大体是适合现阶段行政生态环境的，但需要重“一站式服务”，与流程再造的行政改革是表里关系。离开了政视多目标、多策略之间的矛盾和平衡。府流程再造，就没有一站式服务的政务基础；离开了一站式⒊“职能导向”与“流程导向”的平衡服务，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。电子政随着办公自动化和“政府上网”向深度应用发展，我国务使政府最终走向扁平化，从政府规模胀缩循环的根源上克电子政务建设中的一些深层次矛盾开始暴露，矛盾主要集中服职能导向型行政体制改革的局限性。因此，它是从信息化在职能与流程上。现阶段，用户要求政府网站前台“一站式的现代化对工业化的现代化的战略优势上，解决体制问题。服务”，但实际上，由于现有体制下部门的职能分割，到了后下一阶段我国电子政务的发展要解决的一个重要问题，就台处理时，仍要按部门分别进行。深度应用的标志是集成应是在工业化与信息化之间找到一种平衡。完全偏向传统工业化，用的发展。技术上的集成应用，最终要对应政务上的流程再或脱离工业化现实进行激进的信息化改革，都不符合新型工业造。流程再造意味着打破现有的政务秩序，乃至改变现有的化的要求，我们需要寻找到一个两全其美的办法，平衡职能与权力配置和组织方式，因此流程再造存在着很大的难度和风流程的矛盾，在推进电子政务发展时，把握好时间和空间上的险。企业信息化的经验表明，流程再造的失败率要高于基础“度”。\n32电子政务11E-GOVERNMENT2007对此，我们基本的看法和建议是：根据我们提出的“政政务的战略和政策。虽然我们在工作中力图做到最好，但限务改革”五阶段模型，在整体上，我国电子政务近期处在从于自己的学识和经验，难免存在这样或那样的不足。既然理技术应用加快推进政府管理信息化上；而下一步的主要发论研究无止境，我们会在未来的研究中继续努力，也衷心地展，是适时地由点到面地推进到政府流程再造和实现向服务希望有更多的同行以及更多的电子政务的实践者给予批评指型政府的转变；同时应结合中国国情，有重点地推进电子民正。主，促进社会主义民主政治建设。总之，扁平服务型电子政务策略，是我国电子政务最主要的可选发展空间。参考文献：[1]RiggsFW.PriceIndeterminacyinaMeta-prismaticContext[EB/OL].三、根据中国特色行政生态条件分类指导电子政务[2007-11-05].http://www2.hawaii.edu/~fredr/7-ipe8a.htm在我国“农业—工业—信息”三元结构的整体行政生态[2]张成福，唐钧．电子政务绩效评估:模式比较与实质分析[J]．中国行政管理，2004(5）环境内部，从率先实现现代化、接近发达国家水平的大都市，[3]UnitedNationsDepartmentofEconomicandSocialAffairs.Benchmarking到老工业基地，再到以农业为主的落后地区，各地行政生态E-government:Statusofandtrendsinthedevelopmentofe-government条件千差万别，推进电子政务不宜搞一刀切。虽然在现有行[R].2003政体制框架内，我国不可能全面推进政府流程再造，但局部[4]国家信息产业部信息化推进司.政府网上应用与网站建设一期调先行流程再造，带动公共行政管理现代化，是具备条件的。查报告[R].2003因此，我们建议，根据电子政务适应政务环境的行政生态规[5]互联网实验室.中国电子政务研究报告[R].2001律，分类指导我国电子政务发展。[6]电子政务发展与研究中心.中国电子政务建设和应用调查报告[R].当前，应在整体把握新型工业化全局的前提下，本着建2002立服务型政府的原则，根据行政生态条件的不同，鼓励发达[7]联合国经济及社会理事会.电子政务：已知的应用和有利的环境[R].2002地区、窗口部门和试点领域先行一步，大胆改革条块分割的[8]UnitedNationsDepartmentofEconomicandSocialAffairsDivisionfor传统体制，为促进以流程再造为标志的行政管理体制改革探PublicEconomicsandPublicAdministration.UNGlobalE-government索新路，通过电子政务带动传统行政体制改革和政治体制改ReadinessRepoert2005[R/OL].[2007-11-05].http://unpan1.un.革。org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf.[9]theUnitedStateofAmerican.e-GovernmentStrategy[R/OL].[2007-结语11-05].http://www.whitehouse.gov/omb/egov/2003egov_strat.pdf总结我们的研究，我们相信，电子政务行政生态学的理[10]ScrutinyofActsandRegulationsCommittee.InquiryintoElectronic论方法，有助于相关学术理论的发展，也具有明显的应用价Democracy[R/OL].[2007-11-05].http://www.parliament.vic.gov.值。把我国的电子政务放在全球化的复杂背景和历史发展的au/SARC/E-Democracy/Final_Report/Final_Report.pdf动态演进之中，科学地把握电子政务及其政务环境间的互动[11]10thNISPAceeAnnualConference.e-GovernmentandtheTransitionalCountries2002[R/OL].[2007-11-05].http://unpan1.un.org/intradoc/关系，有助于深化我们的认识，正确制定、实施和完善电子\n电子政务11E-GOVERNMENT200733groups/public/documents/UNTC/UNPAN003853.pdf05].http://www.netcaucus.org/books/egov2001/pdf/Bluecove.pdf[12]UnitedNationsThessalonikiCentreForPublicServiceProfessionalism.[19]TheWorkingGrouponE-GovernmentintheDevelopingWorld.RoadmapImplementingeGovernment:astrategyfortransitionalcountries[R/OL].forE-governmentintheDevelopingWorld10QuestionsE-Government[2007-11-05].http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/docu-LeadersShouldAskThemselves[R].2002ments/UNTC/UNPAN009292.pdf[13]LarsenE,RainieL.Theriseofthee-citizen：Howpeopleusegovern-作者简介：mentagencies’Websites[R/OL].[2007-11-05].http://www.汪向东，男，1954年生，江苏省徐州市人，1985年毕业于中国社pewinternet.org/pdfs/PIP_Govt_Website_Rpt.pdf会科学院研究生院，获经济学硕士学位。现任中国社会科学院数量经[14]InstituteofPublicAdministrationandEuropeanIntegration.European济与技术经济研究所研究员，信息化与网络经济研究室主任；中国社ExperienceintheImplementationofe-Government[R].2002会科学院信息化研究中心主任；中国社会科学院研究生院教授。研究[15]SalinesP.Undesa/CaricadStrategiesForE-Government.[R/OL].[2007-方向：信息化理论与实践、互联网经济、通信改革与发展。11-05].http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/姜奇平，男，1962年生，北京人。现为中国社会科学院数量经济caricad/unpan007220.pdf与技术经济研究所信息化与网络经济研究室研究人员，任中国社会科[16]e-GovernmentintheUSFederalgovernment.InformationPolicyand学院信息化研究中心秘书长，中国信息经济学会常务理事，中国电子Technology[R].2001学会电子商务专家委员会委员，中国互联网协会个人会员。《互联网周[17]MicrosoftE-GovernmentInitiatives.ThePurposeofTransformingGov-刊》名誉主编，“奇平视点”专栏作家。ernment——E-GovernmentasaCatalystintheInformationAge[R/OL].[2007-11-05].http://www.netcaucus.org/books/egov2001/pdf/(本文责编：张建辉、宋文好)EGovIntr.pdf[18]E-Government:TheNextAmericanRevolution2002[R/OL].[2007-11-SinoEGov资讯发展改革委召开国家电子政务工程管理办法宣贯会为加强国家电子政务工程建设项目管理，做好项目审理服务，国家发展改革委组织制定了《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》，并以55号主任令的形式向社会公开发布。2007年10月9日，发展改革委会同国务院信息化办公室在京召开了管理办法宣贯会议。会上，国家发展改革委高技术司和国信办电子政务组领导介绍了管理办法的编制背景，以及我国电子政务建设现状和下一步工作重点。参与管理办法编制工作的部分专家，针对目前电子政务项目审理中容易出现的问题，详细介绍了需求分析、项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案的具体编制要求。国家档案局、国家电子技术标准所的同志介绍了电子政务工程建设项目档案管理的有关规定和电子政务标准体系建设情况。中联部的同志交流了在部门信息化建设中全部采用自主创新装备的经验。人大常委会、国务院、全国政协、高法、高检、中纪委、中组部等65个部委的信息化主管领导和负责同志共计160余人参加了会议。（来源：发展改革委网站）