黑河流域水资源管理中行政首长负责制探讨

'维普资讯http://www.cqvip.com10水利经济2OO2年第6期黑河流域水资源管理中行政首长负责制探讨袁伟，周克仪(黄河水利委员会黑河流域管理局，甘肃兰州730030)[摘要]通过对黑河流域水资源管理现状及有关问题分析，探讨黑河流域水资源管理中实行行政首长负责制的意义和必要性，提出行政首长负责制的主要内容和职责。[关键词]黑河流域；水资源管理；行政首长；负责制[中图分类号]F406．17[文献标识码]B[文章编号]1003—9511(2002)06—0010-03黑河水量调度工作任务艰巨，涉及面广，就提出黑河分水问题，中央有关部委也做了是流域管理机构和流域内各级地方政府，以大量协调工作，但甘、蒙两省(自治区)之间的及流域内全体公民共同的责任，需要有关各分水问题一直未能真正落实。甘肃省内部的方树立高度的责任感和全局观念，团结协作，用水矛盾也十分突出，每年5—6月“卡脖子”共同努力。根据《中华人民共和国水法》(以干旱期间，中游地区县与县、乡与乡、村与村下简称《水法》)关于“国家对水资源实行统一之间相互争水、抢水、破坏水利工程的水事纠管理与分级、分部门管理相结合的制度”应明纷和违法案件经常发生。自1993年至1999确各自的任务，承担各自的责任，共同完成此年，甘肃的张掖、临泽、高台三县(市)共发生项历史重任。因此，在黑河流域实行行政首水事纠纷152起，发生各类水事案件123起，长负责制非常必要。其中多起是因抢水而破坏水利工程的恶性案件。1黑河流域水资源管理现状及存在问题由于上述问题造成了部分耕地盐碱化，河1．1黑河流域水管理进程道断流、湖泊干涸、地下水位下降，天然林面积黑河流域水土资源极不协调，水事纠纷大幅度减少，草地严重退化，土地沙漠化和沙由来已久。早在明末清初，中下游已出现用尘暴等一系列生态系统问题，引起了党中央、水矛盾，为消弭甘肃内部的水事纠纷，清雍正国务院的高度重视，经过流域多方艰苦努力地四年(公元1726年)，驻甘巡抚年羹尧订立工作，黑河流域调水取得了巨大成效。然而从“均水制”(每年芒种前封闭上段各渠口流域社会经济长远利益考虑，实行流域水资源10天，给下游高台及鼎新灌区放水)，并借助统一管理乃重中之重，迫在眉睫。强大的军事力量来实施。1．2黑河流域水资源管理中存在的问题随着流域内人口的增长、经济的发展和黑河流域水资源管理无论从工程上还是生活水平的提高，中下游之间用水矛盾日趋非工程上都存在诸多问题。①流域缺乏调控尖锐，流域又缺少必要的水资源调控手段。性工程，水资源无法在上下游之间、更长时间从20世纪6O年代初期开始，内蒙古自治区内调蓄，上下游用水各方绝大部分采用自由[收稿日期]2OO2—03—27[作者简介]袁伟(1977一)，男，河南郑州人，助理工程师，主要从事水文水资源管理工作。 维普资讯http://www.cqvip.com2002年l1月袁伟，等：黑河流域水资源管理中行政首长负责制探讨ll引水方式，使流域水资源统一管理不具备工等，在流域水资源管理中，按各自职责范围实程手段；②立法滞后，《水法》对流域管理没有施管理，并相互配合；另一类为产业开发部作出规定，流域机构法律地位不明确，与地方门，如电力、交通等，流域机构与这些部门的法规之间不协调问题时有发生，水行政执法关系是水行政管理与产业开发经营部门(者)软弱乏力，使流域水资源统一管理不具备法之间的关系。即资源管理部门与用户的关系，律依据；③管理体制不顺，流域机构与地方水这些部门应该按照规定，在取得水资源使用行政主管部门及有关部门的职责不清。流域权后才能进行水的开发利用，并纳入统一的管理是一项综合管理，涉及林业、环保、城建、调度管理。部门间相互配合，以取得最大的国土等多个行业和部门，流域机构作为水利效益。部的派出机构，一方面受到水利部职能范围实行流域水资源统一管理是黑河水资源的约束，一方面又受到地方行政分权的影响，合理配置、流域生态建设与环境保护的关键。实施流域管理困难重重，流域水资源统一管但是。流域统一管理的总体部属、水量调度决理不具备制度保障；④就流域机构本身来讲，策及具体管理措施的执行与否，贯彻决心和政事企混为一体，并且缺乏稳定的、足够的财力度的大小以及成败，关键在地方政府。因政支持，机构运行十分艰难；⑤流域内地区为地方政府及其领导考虑更多的是“造福一间、用水部门间重要水事关系和矛盾缺少一方”和“任期政绩”等问题，这与全流域均衡发种协调的机构来协商解决，缺乏有效行政管展、生态建设与环境保护的总体目标不尽一理手段。致。因此，正确处理地方利益与国家利益之间的关系，地区发展与全流域均衡发展、共同2建立行政首长负责制的意义和必要性繁荣的关系，经济发展与改善生态环境的关流域内地方水行政主管部门管理是流域系，需要地方政府，尤其是行政首长具有高度水资源管理的基础。水行政区域管理历史悠的全局观念。久，基础深厚。同时，黑河地跨三省(自治对黑河水资源实施统一管理和干流水量区)，面积宽广，自然地理条件各异，行政区域调度，是一种代表国家行使水资源权属管理、管理又各具特色，开发利用程度和社会经济处理地区用水分配的国家行政行为。水资源发展水平不同，流域的统一管理和综合管理的使用，又在很大程度上受到地方经济社会应以行政区域管理为基础，在流域统一规划发展的支配。特别在黑河流域。由于黑河是的指导下，充分发挥地方水行政主管部门的最主要的地表水资源，其配置问题直接关系作用，处理好流域管理与行政区域管理之间到地区国民经济建设的大事，具有非常特殊的关系。的地位。在这种情况下，仅仅是黑河流域管流域治理开发，水土资源的利用，生态环理局的职责权限范围，不可能对地方政府有境建设，与林业、土地、环保等行业有着密切关水资源使用方面的决策行为产生有效的关系，因此，搞好流域管理，是有关部门的制约。共同责任，有关部门的联同管理是流域水资在我国目前法律环境、政治体制和经济源管理的重要组成部分。这里所称联同管理体制条件下，运用法律手段、行政手段与经济是指在流域统一规划指导下。有关部门按照手段调整和规范流域治理开发与管理工作中各自的职责进行管理，它有别于协同管理和各方面的关系非常必要，在流域缺乏调节工联合管理。程的情况下，尤以行政手段——行政首长负应该指出，与流域水事有关的部门可分责制更具现实意义。成两类：一类为行政管理部门，如林业、环保由于黑河干流水量调度实行“分步实施、 维普资讯http://www.cqvip.com12水利经济2002年第6期逐步到位”的原则，在《黑河水资源问题及其向下落实，建立行政首长负责制的监督管理对策》批准以后，将在2003年达到(1997年经和奖惩机制。国务院批准水利部发布的《黑河干流分水方确定行政首长责任制的核心内容，由省案》)规定的指标。黑河流域管理局根据水利(自治区)政府行政首长负责，组织和协调地部授予“组织编报流域水量分配方案”的职责方各级政府落实和完成《黑河干流年度水量权限，负责编制黑河干流年度水量调度方案，实时调度方案》确定的各项任务，包括当年水按照《黑河干流水量调度管理暂行办法》规量调度指标、生态建设与环境保护工作指标，定，经黄河水利委员会批准后实施。但是，正以及规定的相关任务等，并由其直接向国务如上述情况，水量调度方案的执行在于地方院负责，同时定期按规定程序报告水量调度政府，尤其是行政首长的全局观念和决心，黑指标完成情况。河流域管理局在现有条件下还难以对地方政明确责任人，各级政府在每年6月初，自府有关水资源使用方面的决策行为产生有效下而上逐级上报黑河干流水量调度责任人名制约。因此，就必须由水利部或较高层次的单，6月底前由水利部发文公告有关省(自治行政管理机构责成地方行政首长认真履行水区)、地区(盟)、县(旗)黑河干流水量调度责量调度方案规定的水量下泄指标。任人名单，报国务院备案，并向社会公布。签订目标任务书，由省(自治区)行政首3实行行政首长负责制的建议长与国务院水行政主管部门(水利部)签订省实行地方行政首长负责制是落实年度黑(自治区)目标任务书；地区(盟)行署行政首河干流水量实时调度方案的关键。根据《黑长与省(自治区)政府签订地(盟)目标任务河干流分水方案》，黑河水量分配方案及有关书；县(旗)政府行政首长与地区(盟)行署签水量调度措施等重大问题决策以后，由地方订县(旗)目标任务书。政府负责具体贯彻执行，并纳入行政首长责I编辑：徐广生1任制。·——卜-+-+一+一—卜-—卜一+-——卜-—卜-+-+-+-——卜-+-+-+一+-+一+-+．实行行政首长责任制的前提，一是水利·简讯·部、黄河水利委员会、黑河流域管理局都不可中国水利学会学术年会召开能对地方政府有关水资源使用方面的决策行索丽生出席并作专题报告为产生有效制约；二是责任制涉及流域管理总体目标的逐步到位问题，因此建议由国务中国水利学会2002学术年会暨七届四院发布关于黑河干流水量调度实行行政首长次理事工作会议于1O月29～31日在上海召责任制的文件，以保证责任制顺利实施，尽快开。水利部副部长索丽生出席会议并讲话。批准《黑河水资源问题及其对策》，以利全面索丽生在讲话中对学会工作提出了三点要落实流域统一管理相关措施，由国务院水行求：一是充分发挥学会在学术交流中的主渠政主管部门——水利部，或由水利部授权黄道作用，广泛深入地开展学术交流活动；二是河水利委员会审批《黑河干流年度水量实时充分发挥学会科普工作主力军的作用，高举调度方案》。科普大旗，大力普及科学技术；三是解放思按照《水法》“统一管理与分级、分部门管想，转变观念，推进学会改革，以改革求发展。理相结合”之分级管理原则，分级负责，逐级(徐广生供稿)'